熊孟清：生活垃圾治理的理論體系
生活垃圾治理是政府與社會共同處理生活垃圾事務的所有方式方法與行動的總和，具有政府引導、政府與社會互動共治和維護社會正義、公平、秩序和效率3層涵義。治理的效果是政府與社會行為及其相互作用的綜合體現。生活垃圾治理是一個涉及政治、法律、社會、經濟、技術和生態環境的復雜的社會技術系統，尤其在工業經濟時代，生活垃圾具有量大質異和廢棄性、資源型、污染性、社會性等特性，生活垃圾治理更加復雜，需要建立健全理論體系加以全面、深入研究。本文試圖總結生活垃圾治理的理論體系。
熊孟清
1.生活垃圾治理的內在邏輯
生活垃圾治理是門通過技術將垃圾處理事宜與影響垃圾處理事宜的因素關聯起來的社會技術，旨在發動群眾，組織群眾，依靠群眾，增進政府與社會良性互動，實現生活垃圾妥善處理和妥善治理。堅持群眾路線是生活垃圾治理的1根主線，妥善處理和妥善治理是生活垃圾治理的2個目標，自治、法治、德治及其融合是生活垃圾治理的3種模式，推行、實施（作業）、體系、互動是生活垃圾治理的4種動力。
1.1一根主線——堅持群眾路線
生活垃圾治理必須發動群眾、組織群眾和依靠群眾，因此而必須堅持群眾路線，將群眾路線自覺、自如、徹底地貫穿到生活垃圾治理全過程。要牢固樹立以人民為中心的發展理念，堅持人民利益高于一切，始終以人民群眾利益為出發點和歸宿點；要堅持實踐—認識—再實踐—再認識的認識論和理論聯系實際的作風，做到領導與群眾相結合，做到指導與學習相結合，做到一般號召與個別指導相結合，從實踐中來，到實踐中去[1]。
1.2二個目標——妥善處理和妥善治理
生活垃圾治理的根本任務是實現生活垃圾妥善處理和妥善治理，即在兼顧公平與效益前提下的減量化、資源化、無害化、集約化處理，包括工程技術意義下的處理垃圾功能，即源頭減量與排放控制、逆向物流、物質利用、能量利用、填埋處置等處理，和社會治理意義下的整體治理功能，即保護資源、環境、生態，增進社會良性互動，提高社區治理和社會治理水平，促進生產生活安全、有序、和諧，實現減量化、資源化、無害化、集約化（節約資金、節約土地、節約人力）和人民滿意等目標最優。
1.3三種模式——自治、法治、德治及其融合
生活垃圾治理是一個促進技術、垃圾處理和社區、社會治理的交集最大化的過程，需要形成“自治、法治和德治及其融合”的生活垃圾治理模式，以便統籌大局，兼顧當前與長遠利益，兼顧局部與全局利益，兼顧各方群眾利益，從群眾反映最強烈最突出最緊迫的問題著手，重點突破，切實解決好事關人民群眾利益的實際問題，鞏固和增大有效參與生活垃圾分類（包括分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理）的群眾隊伍，最終形成群眾自覺實施生活垃圾分類的新時尚。
1.4四種動力——推行、實施、體系、互動
生活垃圾治理是由推行者、實施者（處理者或治理作業者）和物理體系組織的系統，推行、實施、體系及其互動都是推動生活垃圾治理發展的動力，推行領航，實施實現，體系加力（亦是基礎），互動優化，這4種動力效應在政府推動下高效發揮。“政府推動，推行領航，實施實現，體系加力（亦是基礎），互動優化”是生活垃圾治理的動力機制或動力邏輯（規律）。
垃圾治理的動力邏輯
“推行”是法律、政策和規劃的推行，而非人治意義下的“人”的推行，更不是單單的政府及其主管部門中公務員的推行。實施是生活垃圾實施者的實施，這個實施者既包括傳統意義下的生活垃圾處理者，也包括生活垃圾產生者，廣義而言，生活垃圾分類投放也是生活垃圾處理作業之一，因此，生活垃圾產生者也是生活垃圾處理者。體系指生活垃圾處理體系和治理體系，既要發揮各種處理方法、治理方法的作用，又要讓各種處理方法、治理方法形成統一的處理體系和治理體系，從而發揮出“1+1>2”的疊加效應（這就是體系的動力）。互動指推行、實施和體系之間的互動，當然，也包括內嵌的政府、生活垃圾產生者、處理者之間的互動。
生活垃圾治理的內在邏輯就是堅持群眾路線，堅持自治、法治、德治及其融合，用好“政府推動，推行領航，實施實現，體系加力，互動優化”的動力邏輯，實現生活垃圾妥善處理和妥善治理。
2.生活垃圾治理的方法論
生活垃圾治理的方法論回答“怎么做”“怎么做得更好”問題。除堅持群眾路線和堅持自治、法治、德治及其融合外，生活垃圾治理還要堅持法治，堅持對立議題的統一和堅持理論指導實踐。
2.1堅持法治
生活垃圾治理要發揮《固體廢物污染環境防治法》的“主體”主治作用，用法律規定的權力清單（法律授權）、責任清單（法律責任）、負面清單（法律禁止）來制約公權力和保障私權利；同時，也要發揮人的主觀能動性，根據法律建立健全生活垃圾治理的制度和運行機制，體現法治的價值、原則和精神。
《固體廢物污染環境防治法》是生活垃圾治理的基本法和專業法（1995年制定，2004年第一次修訂，2020年第二次修訂），奠定了生活垃圾治理的“法治”基礎，明確了生活垃圾管理、處理和治理要求，為生活垃圾治理注入了發展機會和動力。
2.2堅持對立議題的統一
生活垃圾治理存在許多對立議題。為求善治，需要處理好“法治”與“人治”、“物”與“人”（“事理”與“人理”）、“推行”與“實施”、“管理”與“治理”、“末端”與“全程”、“垃圾產生”與“垃圾處理”、“處理方法”與“處理體系”、“設施建設”與“生活垃圾處理”、“生活垃圾資源化利用”與“生活垃圾處置（2020年版固廢法定義填埋、焚燒為處置方法）”、“垃圾處理服務供給”與“垃圾處理服務需求”、“公益”與“私利”（“社會”與“個人”）、“效率”與“公平”、“城市”與“鄉村”、“行政區劃內”與“行政區劃外”、“政府”與“社會”等對立議題的統一。否則，便會出現“垃圾圍城”、鄰避事件、看客心態、眉毛胡子一把抓、以偏概全、損公肥私等問題；實際上，近30年來的生活垃圾治理已經出現過這些問題。
近30年來，生活垃圾治理艱難前行，遇到的第一個嚴重問題是“垃圾圍城”“垃圾圍村”。因歷史原因，政府部門既是生活垃圾的管理者，又是生活垃圾的處理者，這種統管的慣性影響至今。生活垃圾及時處置就成為政府管理生活垃圾的頭等目標，正因如此，“立竿見影”“省事”的填埋、焚燒處置方法便成為政府主管部門的首選。但遇到的頭疼問題是，雖然大力推動生活垃圾填埋、焚燒處置設施建設，但就是處置設施的建設速度跟不上生活垃圾產量的增速，“垃圾圍城”“垃圾圍村”不絕于耳。
近30年來，生活垃圾治理遇到的第二個嚴重問題是鄰避事件。2009年“番禺風波”是個標志性事件，這是一起因焚燒處置設施選址引發的群眾關切、反對及至抵制焚燒選址的群體性事件。負面效果是遲滯了垃圾處理設施建設，正面效果是提升了政府和社會對垃圾治理重要性的認識。當前，生活垃圾治理已經找到了抑制鄰避效應的方法：建設垃圾處理園區、嚴格遵守選址原則和方針、對周邊區域給予利益補償等。
近30年來，生活垃圾治理遇到的第三個嚴重問題，也是急需解決的難題，是推行生活垃圾分類，尤其是源頭居民分類投放，要解決的主要問題是“看客心態”。生活垃圾定點分類投放已經寫進2020年版《固體廢物污染防治法》，勢必普遍推行。辦法是建立健全分類推行辦法，把推行生活垃圾分類當成推行社區自治和社會自治的抓手，貫穿落實固廢法提出的“政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜、簡便易行”的生活垃圾分類原則，尤其要在“因地制宜”“簡便易行”上下功夫，唯有如此，才能調動人民群眾的積極性、主動性和自覺性。
2.3堅持理論指導實踐
生活垃圾治理缺少指導理論，急需加強治理領域的研究。生活垃圾治理可劃分出定義、特征、指導原則、基本任務、綜合治理、治理失靈、政府與社會分工、社會自治、經濟手段、規劃及規劃評價、社會合適參與、生活垃圾處理服務定價等領域加以研究[2]。期待更多學者、專家就這些領域及新領域開展更深更系統地研究，找出內在規律。
3.生活垃圾治理的基本任務
生活垃圾治理的根本任務是促進政府與社會良性互動，提升社會治理水平，促進綠色發展和低碳生活，直接目的是減少生活垃圾產量，確保已排放的生活垃圾得到妥善處理，實現生活垃圾治理的資源、經濟、社會、生態效益增殖。為此，生活垃圾治理需要做好源頭需求側管理、生活垃圾處理體系的建設與管理、生活垃圾治理服務的供求均衡、生活垃圾治理效率與公平的均衡、政府與社會互動共治等基本任務。
3.1完善源頭需求側管理
完善源頭需求側管理體制或機制，切實落實生活垃圾產生者負責（定點分類投放和繳費）原則，落實生產者責任延伸制度，將源頭需求側管理資本化，強化公眾的排放成本意識，調動企事業單位、機關團體、社會組織、社區、家庭和居民的參與積極性，促進社區自治和社會自治，推動源頭減量和排放控制，為后續無害化、資源化處理創造有利條件。推行源頭定點分類投放和減少包裝垃圾是源頭需求側管理的2大難點任務。
3.2建立協調的生活垃圾分類處理體系
建立收運體系，建立廢棄物回收利用體系，建設足夠能力的分類處理設施，有效銜接分類投放、收集、運輸和處理環節，強化全過程管理。落實“誰治理誰獲利”原則，綜合利用經濟手段、法律手段、行政手段和科技手段，確保生活垃圾處理產業發展，形成以資源回收利用為核心的生活垃圾分類處理體系[3]，回收利用再生資源和能量資源，減少焚燒、填埋處置量，減少生活垃圾處理過程中產生的二次廢棄物（廢渣、廢水、廢氣）的處理量及處理難度。改變用處理方法代替處理體系的偏頗認識、改變廢棄物回收利用不是垃圾處理方法的錯誤認識、補齊廢棄物回收利用短板、確保已分類垃圾的分類處理和用價格杠桿優化生活垃圾處理體系是生活垃圾處理體系建設的難點任務。
3.3建立健全生活垃圾處理的供求關系
根據生活垃圾的“質”與“量”確定分類處理的方式與規模，確保分類垃圾得到分類處理。建立健全生活垃圾處理者準入與退出機制、經濟調節平臺、生活垃圾處理收費制度和考核考評機制，確保生活垃圾處理服務的供給滿足社會需求。建立政府監督下的生活垃圾處理者與生活垃圾產生者（排放者）直接“交易”或二者融合機制，優化資源配置。均衡固體廢棄物處理服務的需求與供給，尤其是建立生活垃圾處理服務的供求均衡價格，是建立健全生活垃圾處理的供求關系的難點任務。
3.4兼顧效率與公平
堅持污染者負責原則和有償服務原則，加強生活垃圾治理的成本與收益分析，制定基于市場供求關系的排放費收支機制與治理產品的價格機制，逐步推行按類計價計量收費制度[4]，制定與落實惠民政策，增加信息透明度，打破壟斷和壟斷性競爭，提高生活垃圾處理效率（生產效率）、社會參與效率和行政效率，提高資源配置效率，提高生活垃圾處理服務的分配公平性，提高生活垃圾排放的公平性，提高社會參與生活垃圾治理的公平性，既要提高生活垃圾治理效率，又要兼顧公平。推行按類計價計量收費制度是兼顧效率與公平的難點任務。
3.5促進政府與社會互動共治
厘清和理順政府與市場、與社會及社會各利益相關方之間的分工協作關系，建立健全權力清單、責任清單和負面清單，把市場、社會能辦的，放給市場、社會。政府出臺規章制度和規劃，管住、管好該管的事，彌補市場、社會不足和維護社會正義、公平、秩序和效率。發揮技術對生活垃圾處理與市場、政府、社會的關聯作用，消除和避免市場失靈、社會失靈和政府失靈，尤其是消除和避免壟斷性競爭、生活垃圾產生者與處理者分離、看客心態、搭便車效應、鄰避效應等，發揮市場在資源配置中的決定性作用是促進政府與社會互動共治的難點任務。
4.生活垃圾治理的分析工具
至于特定區域的生活垃圾治理，除遵循生活垃圾治理的內在邏輯和方法論外，還需作為一個社會技術系統加以分析，以便作出科學的具體決策。生活垃圾治理可以借用系統論、工程技術、社會學和哲學等的研究成果加以分析，但指望精準、定量的分析目前是不現實的。
可以對生活垃圾治理中的“技術”方面，如生活垃圾處理的工藝流程、垃圾運輸的優化和居民的垃圾投放行為的科學管理等，進行定量分析；但很難對生活垃圾治理的“社會”方面，包括政治、法律、規劃、社會、經濟環境等因素對生活垃圾治理的綜合影響，以及技術對政治、法律、規劃、社會、經濟環境等因素的影響，給出精準的定量分析。目前，生活垃圾治理分析只能做到定性分析與定量分析相結合。
4.1態勢分析法
態勢分析（SWOT分析法）是一種便于應用且快速給出參考決策的定性分析工具。列出生活垃圾治理系統的優勢與弱勢及機會與威脅，然后，根據“發揮優勢，克服弱勢，利用機會，化解威脅”原則與宗旨，找出問題的解決策略。常用的解決策略有：利用機會強化優勢策略（OS策略）、利用優勢化機會為推手策略（SO策略）、利用機會克服弱勢策略（OW策略）、利用優勢化解威脅策略（ST策略）、化威脅為動力策略（TS策略）和創新發展、克服弱勢、消除威脅策略(WT策略)。
態勢分析與解決策略
態勢分析的難點在于準確進行優勢劣勢和機會威脅分析。優勢劣勢多指寓于系統內部的，而機會威脅多指來自系統外部的，因此，分析優勢劣勢和機會威脅時必須對系統內、外部情況作出準確分析判斷，這就是難點所在。鑒于生活垃圾治理嚴重受到政治、法律、社會、經濟和技術影響，不論怎樣簡化，必須充分考慮這些方面存在的優勢劣勢與機會威脅。
政治方面重點圍繞政治制度與體制、政局穩定性與發展、政府及其主管部門的態度等。法律方面重點圍繞法律、法規的授權、責任與義務、禁止和保障措施等。社會方面重點考慮人口規模、人口分布、人口結構、收入分布和風俗習慣等。經濟方面重點考慮國內生產總值、商品（資源）供給成本、居民可支配收入水平和消費意愿等。技術方面重點分析技術現狀、新發明、新技術、新工藝、新材料及其發展與應用前景，尤其要關注人工智能賦能生活垃圾治理的影響。
進行態勢分析時應想到技術改變人和社會的行為習慣。新技術的新應用永遠是一種機會，可以預見，人工智能賦能源頭垃圾分類將極大簡化分類方法和分類標準。同時，利用態勢分析提出解決策略時還應想到技術的改變遠優于社會的改變，因此，解決生活垃圾治理的困難和瓶頸應優先借助技術進步，而不是社會進步，這也是社會技術系統的基本思路。
4.2層次分析法
確定生活垃圾治理方案的層次結構模型
層次分析法是一種適合生活垃圾治理系統的定性與定量相結合的分析工具[6]。生活垃圾治理方案的影響因素間的相互關系及隸屬關系形成一個3層結構的層次結構模型，最高層是目標層：確定生活垃圾治理方案；中間層是準則層，例如由無害化、資源化、減量化、節約土地、節約資金和居民滿意6個準則組成；最低層是治理方法層，例如包括經濟手段、科技手段、生產者責任延伸制度（簡稱“生產者負責”）、分流分類、再生資源回收利用（簡稱“再生資源回收”）、生物轉換、熱轉換和填埋處置等8種方法。
這種層次結構模型表明生活垃圾治理方案的決策過程可以層次化，生活垃圾治理方案的決策是一個多準則下多方法按優先程度排序的多層次結構分析問題，可采用層次分析法，將決策問題歸結為求解最低層（方案、措施、指標等）相對于最高層（總目標）權重的數學問題。具體思路是先分析各種治理方法相對于每個準則的重要性，再結合本地政治、社會、經濟情況，分析各個準則的重要性，最后找到適合本地實際情況的治理方案。
即使分析工具有限，生活垃圾治理決策時也應盡力使用定性分析工具，最好使用定性與定量相結合的分析工具，作出盡可能科學的分析判斷，嚴禁拍腦袋。
生活垃圾是人類生產生活的產物，反過來又制約人類生產生活。生活垃圾不僅需要工程處理，更需要政府與社會及社會個體與他人之間互動式的治理。生活垃圾治理是人類不可或缺的日常的生產生活活動之一，是推行綠色發展、低碳生活和建設有序和諧社會的重要內容與抓手。生活垃圾治理研究政府與社會及社會各利益相關方之間互動的方式方法，促進彼此良性互動，在兼顧消費者利益與社會成本、效率與公平的基礎上妥善處理生活垃圾。生活垃圾治理期盼全面、深入的研究。
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