專家解讀政府工作報告生態文明建設和碳減排目標
3月5日開幕的十三屆全國人大四次會議，李克強總理作政府工作報告，要求準確把握新發展階段，深入貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，推動高質量發展，為全面建設社會主義現代化國家開好局起好步。政府工作報告就“十四五”和今年的生態文明建設，做了全面部署。“十四五”的生態文明建設怎么干？本報記者采訪了中國社會科學院生態文明研究所黨委書記、研究員楊開忠，所長、研究員張永生，副所長、研究員莊貴陽。
中國環境報：如何理解政府工作報告中對于生態文明建設方面的安排和部署？
楊開忠：促進經濟社會發展全面綠色轉型，構建國土空間可持續發展格局，持續改善生態環境質量，建設人與自然和諧共生的現代化，實現生態文明建設新進步，是“十四五”時期經濟社會發展的重要目標。
政府工作報告在充分肯定2020年我國如期完成污染防治攻堅戰主要目標任務、生態文明建設取得重大成就的同時，就“十四五”和今年的生態文明建設做出全面部署。把生態文明建設放在更加突出位置，推動綠色發展，促進人與自然和諧共生，需要系統把握“十四五”時期生態文明建設的戰略任務。
一是以創新引領，完善市場導向的綠色技術創新體系，推動能源體系綠色低碳轉型，加快建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，初步形成綠色低碳循環發展的生產體系、流通體系、消費體系，生產生活方式綠色轉型取得成效顯著。
二是以碳達峰碳中和目標與持續改善環境質量為引領，協同推進減污降碳，實施碳達峰碳中和行動，繼續打好污染防治攻堅戰，明顯降低碳排放強度，持續減少主要污染物排放總量，基本消除重污染天氣和城市黑臭水體。
三是以提升生態系統質量和穩定性為引領，山水林田湖草沙系統治理，構建以國家公園為主體的自然保護地體系。實施生物多樣性保護重大工程，強化河湖濕地生態保護治理。大規模綠化國土空間，推行草原森林河流湖泊休養生息制度，健全耕地休耕輪作制度，加強氣候變暖對承受力脆弱地區影響的管理。
四是以能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，健全自然資源資產、產權制度和法律法規，加強自然資源調查評價監測和確權登記，完善資源價格形成機制。推進資源減量化、再使用和再循環，實施國家節水行動，推行垃圾分類、減量化、資源化和廢舊物資循環利用。
五是編制實施《全國國土空間規劃綱要》，強化國土空間規劃和用途管控，落實生態保護、基本農田、城鎮開發等空間管控邊界，減少人類活動對自然空間的占用，筑牢國家生態安全屏障，優化形成高質、高效、公平、安全、可持續的國土空間開發保護新格局。
六是以明顯改善城鄉人居環境為目標，優化人居空間布局，推進城鄉生態修復和環境整治，建設升級城鄉環境基礎設施，建設海綿城市、韌性城市，發展綠色建筑、綠色交通、綠色社區，創建美麗城市、美麗鄉村。
七是更加著力流域生態文明建設，完善流域生態文明建設體制機制。嚴格執行《長江保護法》，制定《黃河保護法》，全面實施黃河流域生態保護高質量發展規劃綱要，深入推進流域生態優先、綠色發展。
八是以市場為導向，強化企業主體作用，健全綠色交易市場機制、綠色收費價格機制、綠色金融財稅制度，完善綠色標準、綠色認證、統計監測制度和綠色法律法規，形成生態文明領域統籌協調機制，提高生態文明建設治理能力和治理體系現代化水平。
中國環境報：政府工作報告對十九屆五中全會確定的“建設人與自然和諧共生的現代化”這一目標有哪些更深刻的闡釋？
張永生：“十四五”時期是全面開啟社會主義現代化建設新征程的重要機遇期。我國現代化有五個重要特征，即超大規模人口、共同富裕、物質文明與精神文明、人與自然和諧共生、和平發展等。其中，“建設人與自然和諧共生的現代化”，是其他幾個現代化特征實現的重要基礎。
“十四五”規劃綱要和政府工作報告，是對黨的十九大和十九屆五中全會確定的這一目標的具體貫徹。建設人與自然和諧共生的現代化，必須從推動工業文明向生態文明范式轉型的高度進行理解和貫徹。
中國要建設的現代化，不是發達國家目前現代化的簡單翻版，而是可持續的現代化。工業革命后建立的傳統工業化模式前所未有地推動了人類文明進程，但也帶來了生態環境危機。這種危機背后，是發展理念和發展方式的危機。不可持續的發展模式背后，一定有其發展理念的根源。在傳統工業文明下，在“人與商品”狹窄視野下追求人類物質利益最大化，生產和消費的雙重擴張往往與人類福祉提高發生背離，導致發展的目的與手段本末倒置。雖然帶來物質財富生產力的躍升，但必然會破壞“人與自然”的關系，進而帶來危機。正如恩格斯所指出的，“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復。”基于此，無論是發達國家還是發展中國家，都應該徹底進行綠色轉型，建立新的“人與自然和諧共生”的現代化。
“人與自然和諧共生”看起來是一個環境問題，其實質是生產生活方式的自我革命。我們提出要“促進經濟社會全面綠色轉型”，就是要實現經濟、社會、政治、文化等領域的全方位立體式系統化綠色變革。習近平總書記提出把生態文明建設融入政治建設、經濟建設、社會建設和文化建設，“融入”是活的靈魂；在全國生態環境保護大會上，他提出“加快構建生態文明體系”，要求加快建立健全以生態價值觀念為準則的生態文化體系，以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系，以改善生態環境質量為核心的目標責任體系，以治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系，以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系。這都表明，在發展理念和實踐上，中國已經徹底摒棄了“先污染、后治理”的傳統發展理念和發展模式，進入人與自然和諧共生的社會主義現代化新時代。
實現“人與自然和諧共生”的現代化，“十四五”規劃從4個方面進行具體部署：一是加快推動綠色低碳發展；二是持續改善環境質量；三是提升生態系統治理的穩定性；四是全面提高資源利用效率。“十三五”在環境保護方面取得了很大成績。我們深信，“十四五”會采取更大力度的措施，取得更大的成績。
中國環境報：如何更好地理解政府工作報告再次強調的“協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護”？如何更好地促進綠色發展？
莊貴陽：今年是中國共產黨建黨100周年，也是“十四五”規劃開局之年。在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍之際，2021年政府工作報告很好地貫徹了黨的十九屆五中全會和中央經濟工作會議精神，以推動高質量發展為主題，以習近平生態文明思想為指引，力求綠色發展取得成效，彰顯生態文明建設的新進步。
作為2020年唯一實現經濟正增長的主要經濟體，中國擔負引領世界經濟“綠色復蘇”的大國重任。中國的“十四五”規劃也被看作是中國如何發展、實現怎樣的發展的風向標。“十四五”時期，“構建國內國際經濟雙循環格局”成為中國經濟中長期發展的主線。必須深刻認識到，加強生態文明建設是保障經濟社會持續高質量發展的重要前提，生態文明建設的走向對經濟社會的發展方向具有基礎性影響。可以說，建設人與自然和諧共生的現代化，推動生態文明建設實現新進步，既是生態環境領域高質量發展的目標愿景，也是“十四五”時期實現高質量發展的內在要求。基于此，必須保持加強生態文明建設的戰略定力，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，深入實施可持續發展戰略，以碳達峰碳中和目標為導向，完善生態文明領域統籌協調機制，促進經濟社會發展全面綠色轉型。
當前，從全國層面看，沿襲傳統發展模式和路徑的慣性依然存在，“綠水青山就是金山銀山”轉化通道有待進一步打通。“十四五”期間，要進一步打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉換通道，探索生態產品價值實現的機制，大力培育綠色增長點。
從全球視野看，政府工作報告提出，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%和18％，持續改善生態環境質量，以實際行動為全球應對氣候變化作出應有貢獻。隨著氣候變化治理和生態文明建設的不斷推進，我國在控制溫室氣體排放、生態環境治理等方面制定了一系列戰略目標。2030年前碳排放達峰、2060年碳中和目標愿景的提出將中國的綠色發展之路提升到新的高度，成為中國未來數十年內經濟社會發展的主基調之一。基于此，也必須在統籌國內國際兩個格局中實現綠色發展，建設美麗中國和美麗世界。
國務院發展研究中心研究員周宏春：
做好協同控制，挖掘碳循環潛力
◆本報記者程維嘉
國務院總理李克強在政府工作報告中闡述了“十四五”時期目標任務及2021年工作要求，其中強調優化產業結構和能源結構，提出2021年和“十四五”期間，單位國內生產總值能耗分別降低3%和13.5%，“十四五”二氧化碳排放降低18%的目標。優化產業結構和能源結構有哪些具體舉措？如何理解政府工作報告中提出的降耗減排目標？本報記者采訪了國務院發展研究中心研究員周宏春。
中國環境報：近年來，我國產業結構和能源結構呈現出怎樣的特征和變化？下一步，優化產業結構和能源結構的切入點在哪些領域？
周宏春：近年來，我國產業結構主要在幾個方面實現了升級。一是現有工業的技術水平、產品裝備等都得以改造升級。二是戰略型新興產業迅速發展，以5G為代表的新一代信息技術成為新的重要增長點。三是從2013年以后，我國第三產業占GDP的比重首次超過第二產業；2015年以后，我國第三產業增加值占國內生產總值的比重超過了50%。新冠肺炎疫情期間，出現了線上線下消費結合的新消費趨勢和新業態。總體來看，消費占GDP的比重增加了，新技術、戰略性新興產業發展很快，新的業態不斷形成。
近年來，我國能源結構調整的趨勢也是非常清晰的。以煤炭為代表的傳統能源占能源消費比重每年下降1個百分點以上，太陽能、風能等新能源，以及非化石能源增速加快，總體向著新能源和可再生能源的方向發展。黨的十八大以來，我國加大生態文明建設力度，增加財政投入，特別是在2018年習近平生態文明思想正式形成了。在全黨全國人民的共同努力下，環境質量明顯改善，人民群眾最大的感受是藍天變多了，河水變清了，環境更加宜居了。我國生態環境質量改善的幅度和規模也得到國際社會普遍認可。
此外，發展方式轉變在加快。具體而言，國家在政策措施上已經形成幾條比較成熟的經驗，包括通過提高能效、提高環境標準、保障安全發展、提高產品質量等四個途徑。產業結構和能源結構調整是一個漫長的過程，要用發展的辦法協同解決資源能源效率提高、污染物排放下降、二氧化碳排放下降的問題。要轉變認識，正確認識到現在的節能已經不是原來節約能耗的含義，而是要提高效率，從宏觀上做好發展與保護的協同，從微觀上推動顛覆性技術的創新和進步。
中國環境報：政府工作報告提出，今年單位國內生產總值能耗降低3%左右，“十四五”單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%。怎樣理解這些目標？實現這些目標有哪些具體路徑？
周宏春：國家從“十一五”之后就把單位國內生產總值能耗指標納入約束性指標。考慮到多年來的工作推進、政策措施的促進，邊際效益在遞減，進一步降低能耗強度難度加大，需要行業技術進步、政策法規完善和制度創新，確定2021年降低3%的目標是符合客觀規律的。而13.5%的目標不是用3乘以5簡單得出的，而是通過年度降低比例關系折算得出的。
二氧化碳排放降低18%的目標中，涵蓋了節能、新能源、碳匯等方面的作用，是整合多方面數據得出的，具體到地方指標也和經濟結構、能源結構、公眾消費等密切相關。這也提示我們，減少二氧化碳排放可以從能源結構調整、碳匯、二氧化碳利用等途徑來實現。具體包括發展氫能等新能源，發展碳匯產業，從二氧化碳捕集和利用技術（CCU）入手，延伸做強碳循環經濟等。
其中，碳循環經濟是值得關注的新領域。通過二氧化碳捕集和利用技術可以把發電、工業生產等過程中排放的二氧化碳收集起來，凈化之后加以綜合利用。碳循環經濟在循環經濟“減量、再用、循環”的原則基礎上，再加上“去除”，通過發展產業的途徑實現了二氧化碳變廢為寶。
比如，通過把工業排放的二氧化收集、凈化后用于生產炭基肥料發展富碳農業，可以提高作物品質，可以讓土壤增加吸收、保存二氧化碳的能力。在鄂爾多斯調研時我們發現有一種做法，就是把一種枯死的樹或樹枝砍下來后做生物質發電原料，把發電產生的煙氣收集起來通過凈化引到水塘里，用來養殖螺旋藻。這樣的模式真正實現了循環利用、變廢為寶。碳循環經濟值得國內認真研究、總結經驗，通過技術進步來降低碳排放強度，在應對氣候變化中利用中國智慧探索形成中國模式。
中國環境報：怎樣理解和處理好優化產業結構和能源結構、降耗減碳、污染防治之間的關系？怎樣轉化為具體行動？
周宏春：產業結構、能源結構與污染物以及二氧化碳排放強度密切相關。換句話說，能源、污染物和二氧化碳是同一源頭。未來我國在削減二氧化碳排放、碳循環利用上還有很大潛力。應當以碳達峰、碳中和作為約束性指標，來推動優化產業結構、能源結構的系統工程，從而對過去粗放的、不考慮二氧化碳排放的發展方式進行變革，從源頭上對生態環境保護起到促進作用。
實際上，削減二氧化碳和工業污染物排放是可以協同的。這次政府工作報告提出的2021年目標，實際上與2020年12月16日至18日中央經濟工作會議提出的八項重點任務安排是一致的，是再次重申和進一步闡述。中央經濟工作會議提出“減污降碳協同”，其中的內在邏輯和具體途徑在于，一是可以通過提高能源轉化效率減少污染物排放。比如，將發電余熱用在供暖上，熱效率可以提高30%-50%。二是污染物治理的一體化，也就是實現除塵、脫硫、脫硝、脫汞等一體治理，也包括削減二氧化碳、氨氮等的排放在內，從而可以起到降低能耗、提高效率的作用。三是促進物質循環利用，也就是發展再生資源產業。四是前面提到的發展碳循環經濟。這些途徑需要未來在制定實施方案時加以統籌。
協同的一個重要抓手是在工業園區實現上述統籌。工業園區可以做到三個層面的協同，最高層面是發展與保護的協同，其次是實現節地、節能、節水，減少材料使用、減少污染物排放、減少二氧化碳排放這“三節三減”的協同，最后是減排污染物和二氧化碳的協同。具體工具可以實施清潔生產，對排放污染物、物料存放、二氧化碳排放進行盤查核算。最簡單的做法是通過企業臺賬每天對進料、排放情況進行記錄、統計，實現簡單化操作和有效控制。同樣，在碳達峰行動方案中，既要有理論高度，更要重視可操作性，這樣政策才能有效落地、轉化為具體行動。
昆山杜克大學環境研究中心主任張俊杰：
為實現碳達峰碳中和設置了重要的階段性目標
◆本報記者宋楊
國務院總理李克強在政府工作報告中闡述了“十四五”時期主要目標任務及2021年具體工作要求，提出加快發展方式綠色轉型，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%。這對于中國實現碳達峰、碳中和目標，有哪些重要意義？本報記者采訪了昆山杜克大學環境研究中心主任張俊杰。
中國環境報：政府工作報告中闡述“十四五”時期主要目標任務時提到兩個數字，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%，這對于中國實現碳達峰、碳中和目標，有哪些重要意義？
張俊杰：13.5%和18%分別代表了“十四五”時期能耗強度和碳排放強度兩大目標。這兩大目標的提出，為中國實現碳達峰、碳中和設置了重要的階段性目標。
在過去20年里，中國溫室氣體排放增長速度不斷下降。2000年-2009年，中國溫室氣體排放年均增長9.2%，在2010年-2019年期間，這一速度下降到了3%左右。而在13.5%、18%這兩大目標的約束下，“十四五”期間的碳排放增長速度還需要進一步放緩，這將是一個非常大的挑戰。
兩大目標的實現與經濟增長是息息相關的。一般來說，經濟增長速度越快，產業結構調整與技術進步也會越快，碳排放強度也能夠快速下降。但隨著中國經濟進入新常態，經濟增長速度逐步進入比較溫和的區間，強度目標帶來的壓力將會日益突出。
強度目標背后隱含的是總量目標。以實現“十四五”期間碳排放強度下降18%為例，如果在此期間中國國內生產總值年均增長6%，那么碳排放總量年均增長必須低于2%；如果經濟增長年均速度降到4%，那么碳排放總量在“十四五”時期就沒有增長的空間了。這也就是說，經濟發展越好，就越容易實現強度目標；經濟增速下降，強度目標下的碳減排壓力就越大。在經濟增長極端不利的情況下，我們甚至有可能會被迫面臨削減碳排放總量以實現排放強度目標的困境。
中國環境報：今年1月1日起，全國碳市場第1個履約周期正式啟動。在您看來，為實現“單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%”這兩大目標，全國碳市場能發揮什么樣的作用？如何發揮？
張俊杰：全國碳市場應當在實現能耗強度下降與碳排放強度下降兩大目標中發揮核心政策工具的作用。
長期以來，中國的應對氣候變化政策主要依賴于能源、環境、產業等政策發揮的協同效應，逐漸形成了“搭便車”式的政策結構。但是協同性政策并非專門針對碳排放管控而設計。隨著國家持續提升應對氣候變化的雄心，協同性政策下，當前的碳減排能力已無法滿足國家的中長期減排需求。在這種情況下，專門針對溫室氣體減排的碳市場可以成為中國氣候治理的主導性政策手段。
碳市場可以起到兩大重要作用。首先，碳市場提供了顯性的碳價信號，能夠引導市場主體優化氣候容量資源的配置。其次，碳市場中的配額交易，使得不同減排主體的邊際減排成本趨于相等，有助于以最小社會成本實現既定的碳排放目標。
碳市場提供了靈活的激勵機制，從而最大程度降低溫室氣體管控對經濟的影響。碳價不僅能夠激勵生產者將碳排放因素納入要素投入與工藝技術選擇的考量中，也能激勵消費者在選擇商品和服務的過程中考慮碳排放，并且能夠激勵技術創新，誘發對氣候友好的技術變遷。總體來說，碳市場可以為市場機制在氣候變化領域發揮作用提供集約的信息基礎。
為了充分發揮全國碳市場的作用，首先應當完善全國碳市場的產權制度建設和市場機制建設，以保障碳市場的活力。在產權制度建設方面，全國碳市場應進一步明確碳排放權的資產屬性；在市場機制建設方面，全國碳市場應當利用拍賣等手段來激活一級市場，在碳排放配額免費分配的同時，增強碳市場的價格發現能力。其次，全國碳市場也應該考慮借助碳金融工具來活躍二級市場。金融工具，尤其是碳期貨、碳期權與碳遠期等金融交易工具可以增加市場交易主體，降低交易成本，對提升市場活躍度有重要意義。
中國環境報：政府工作報告中提到今年工作時，圍繞扎實做好碳達峰、碳中和各項工作，提出了一些具體任務，比如制定2030年前碳排放達峰行動方案、優化產業結構和能源結構等，您是如何理解的？對具體落實，您有哪些建議？
張俊杰：針對碳達峰、碳中和提出的各項具體任務，體現了國家倡導法治化與市場化兩大原則來應對氣候變化。
制定2030年前碳排放達峰行動方案，具有重要的意義。首先，碳排放達峰的成效在很大程度上取決于地方政府執行中央應對氣候變化戰略的力度。通過行動方案可以明確地方政府的責任，通過碳達峰目標與實施藍圖，讓應對氣候變化行動有法可依、有據可查。其次，行動方案規劃減排路線圖，通過漸進的方式提高溫室氣體管制強度，能夠給市場主體以充分的適應與調整機會，避免低碳轉型使高碳行業與相關從業人員陷入困境。
溫室氣體排放主要取決于經濟總量、產業結構與效率、能源結構三大因素。在中國經濟持續發展的前提下，必須通過優化產業結構提高能效減輕對高碳產業和高碳基礎設施的依賴，以及通過優化能源結構減輕對化石燃料的依賴。除了可再生能源外，也強調了煤炭清潔高效利用與核電，應當是在長遠氣候目標與中國能源資源稟賦的現實之間做的一項權衡。
政府工作報告大力倡導了應對氣候變化的市場化手段，除了碳市場，還提出了所得稅優惠、用能權交易市場、綠色金融三大基于市場的政策工具。充分利用市場化的手段來促進碳減排與經濟社會協調發展，這與對環境污染問題的治理有一定程度的不同。
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