全國碳市場啟動進入倒計時：如何鋪就“黃金賽道”？
前言
為實現2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和(即“3060目標”)，作為主要舉措之一，全國碳市場的建設和發展已進入實質性階段，相關立法進程亦隨之提速：
生態環境部印發《碳排放權交易管理辦法(試行)》(生態環境部令第19號)(“《管理辦法》”)以及配套的配額分配方案及首批重點排放單位名單，自2021年2月1日起正式施行。緊接著，繼2016、2019年兩次公開征求意見并修訂后[1]，生態環境部起草的《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》(環辦便函[2021]117號)(“《條例修改稿》”) 于3月30日再次向社會公開征求意見。相較于以部門規章形式出臺的《管理辦法》，《條例修改稿》在經國務院立法程序審議通過并作為行政法規正式發布后，將填補全國碳市場領域高層級立法的空白[2]，成為全國碳市場建設運營的綱領性規范。
隨著全國碳市場頂層設計的完善，潛力巨大的綠色低碳市場正在被緩緩撬動。我們將在本文中梳理全國碳市場的最新法規政策，并探討境外機構投資者參與全國碳市場交易的機會。
一、 碳排放權交易概覽
碳排放權交易系統(ETS)是一個基于市場的節能減排政策工具：政府設定碳排放權交易體系中的各行業排放溫室氣體的總量限額，并將排放權以配額的形式發放給控排主體；基于控排主體實際排放量與配額之間可能產生的不匹配，配額可以在市場上發生流動和交換從而產生經濟效益[3]；同時，通過總量限額的逐步收緊驅動控排主體自發進行能源結構低碳化轉型。
在《條例修改稿》的框架下，全國碳市場的交易體系包含下列基本要素：
1. 交易主體
初期為達到排放量的發電企業，后期將納入其他行業以及符合交易規則的機構和個人。
根據《條例修改稿》的規定，全國碳市場的交易主體將包括兩類：重點排放單位以及符合國家有關交易規則的機構和個人。
生態環境部劃定的首批共計2225家重點排放單位為年度溫室氣體排放量達2.6萬噸二氧化碳當量的發電行業企業。對于其他機構和個人，《條例修改稿》尚未給出明確“符合交易規則”的標準，但我們認為，這其實是給非控排企業和個人(包括境外主體)參與全國碳市場交易開了“口子”。參考地方碳交易試點的相關規定與實踐，目前參與地方碳交易試點的機構/個人投資者的準入條件主要包括注冊資本/個人資產、行業投資經驗、資質、內部風險控制體系/抗風險能力等。
2. 交易標的
目前全國碳市場的交易標的由碳排放配額以及國家核證自愿減排量(CCER)兩部分組成。
碳排放配額：根據《條例修改稿》，在國家生態環境主管部門確定的排放配額總量及分配方案的基礎上，省級生態環境主管部門向重點排放單位分配規定年度的碳排放配額，初期以免費分配為主，后期適時引入有償分配機制且有償分配比例將逐步擴大。與此同時，國家將建立碳排放交易基金管理前述有償分配所產生的收入，用于支持全國碳市場建設及溫室氣體削減重點項目。
國家核證自愿減排量(CCER)：指經由國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統登記的溫室氣體自愿減排量，主要來源于我國境內的可再生能源、林業碳匯、甲烷利用等項目。《條例修改稿》允許重點排放單位使用CCER抵銷一定比例的碳排放配額的清繳，但是否沿用《管理辦法》中規定的“年度清繳配額的5%” 這一抵消比例上限，有待在正式出臺的條例中予以就明確。
除碳排放配額及CCER外，其他交易產品亦有望在經國務院批準后納入全國碳市場的交易體系。
3. 交易模式
碳排放權交易通過全國碳排放權交易系統進行，可采取協議轉讓、單向競價等交易方式。
重點排放單位應根據其經核查的溫室氣體實際排放量履行配額清繳義務。如重點排放單位的實際排放量超過其所分配的碳排放配額， 則面臨三種選擇：(a)通過全國碳市場購買其他重點排放單位的盈余碳排放配額；(b)在抵消限額內使用CCER抵銷其碳排放配額的清繳；或(c)承擔未足額清繳的法律責任(如罰款、通報或核減下一年度配額等)。若當年碳排放配額存在盈余，則可以通過全國碳市場出售或結轉至后續年度使用。具體機制如下圖所示：
在交易方式方面，根據《條例修改稿》，全國碳市場將允許通過協議轉讓、單向競價以及其他符合國家有關規定的方式進行碳排放配額交易。相較于2019年的征求意見稿，《條例修改稿》刪除了碳排放權的抵押交易，并將“集中競價”修改為“單向競價”，且未提及允許場外交易。我們期待正式條例將進一步完善交易方式的相關規定，提供更豐富的交易渠道。
二、地方碳交易試點與全國碳市場的銜接
自2011年起，我國在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳、福建陸續建立區域性碳排放權交易試點[4]，該等試點地區通過地方性法規或地方政府規章的形式制定本區域內的碳排放配額分配、清繳方案以及交易規則。
根據生態環境部的部署，全國碳市場將采用“雙城模式”——由上海負責全國碳交易機構及系統建設，武漢負責全國碳登記結算機構及系統建設[5]。《條例修改稿》明確，在正式條例頒布及施行之后將不再新設地方碳排放權交易市場，此前已存在的試點交易市場將逐步納入全國碳市場，同時，已納入全國碳市場交易主體范疇的重點排放單位不再參與地方相同溫室氣體種類和相同行業的碳排放權交易市場。
然而，各地碳交易試點運營至今已近十年且形成了差異化明顯的交易制度及實操模式，其融入全國碳市場的過渡過程中可能面臨一系列挑戰，例如：各試點已納入全國碳市場的交易主體仍持有的地方配額是否結轉至全國碳市場或予以注銷？如何平衡試點期間各地配額發放尺度不一？未達到國家納入標準的控排企業是否在試點交易所繼續交易或劃出控排范圍？上述問題均有賴于后續出臺具體的過渡方案予以闡釋。
三、 境外機構參與全國碳市場交易的機會
全國碳市場開放前，境內企業(或個人)可通過清潔發展機制(CDM)、國際自愿碳減排標準(VCS)或國際綠證(I-REC)等機制參與國際市場碳交易，交易品種涉及核證減排量(CER)、自愿減排量(VER)、I-REC等，境內主體可以直接通過相應的境外認證交易平臺銷售，也可以通過咨詢公司或第三方銷售相關交易產品。但是，由于上述國際減排交易機制存在核證標準變更、政策調整風險、開發周期長等不穩定因素 (例如歐盟決定自2013年起不再接收中國、印度等新興國家所核證的CDM項目減排量), 近幾年交易情況并不理想。
全國碳市場開放后，我們有理由相信境內機構和個人將會重新回歸境內市場交易。同時，中國碳排放資產及減排產品也將吸引更多的境外機構參與交易和管理。境外機構參與交易，首先要“符合交易規則”，其次還有待于針對跨境交易的外匯、資信調查、境內/外產品劃轉規則、交付結算及違約責任等一系列配套文件的落地。
有興趣參與中國碳市場的境外機構通常都是在境外有豐富碳資產管理及交易經驗的國際能源巨頭，在配套政策法規逐步完善的同時，若能提前布局，比如提前鎖定控排企業碳配額的購買權及交易價格等，將為其正式進入中國碳交易市場搶占先機。境外機構應在專業法律顧問的協助下全面梳理相關法律政策、評估境外市場的交易模式在中國語境下的合規風險，設計提前鎖定交易資產及價格的法律條款，從而在潛力巨大的中國碳市場發展與競爭格局中搶得先機，鋪就“黃金賽道”。
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