解讀《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》
【谷騰環保網訊】中共中央、國務院近日印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），這是指導當前和今后一個時期黃河流域生態保護和高質量發展的綱領性文件。《綱要》提出，要統籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理，著力保障黃河長治久安，著力改善黃河流域生態環境，著力優化水資源配置，著力促進全流域高質量發展，讓黃河成為造福人民的幸福河。
如何加強全流域水資源節約集約利用？如何統籌謀劃上中下游保護和治理？如何強化環境污染系統治理？如何提升黃河綜合治理能力？這些都是事關黃河流域生態保護和高質量發展的關鍵問題。
準確把握重在保護、要在治理的戰略要求
以習近平同志為核心的黨中央將黃河流域生態保護和高質量發展作為事關中華民族偉大復興的千秋大計，習近平總書記多次發表重要講話、作出重要指示批示，為黃河流域生態保護工作指明了方向。
《綱要》指出，黃河一直“體弱多病”，水資源短缺是黃河流域最大的矛盾，黃河流域水資源量僅占全國的2%，多年平均降水量446毫米，僅為長江流域的40%；多年平均水資源總量647億立方米，不到長江的7%；水資源開發利用率高達80%，遠超40%的生態警戒線。生態脆弱是黃河流域最大的問題，生態脆弱區分布廣、類型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲等，都極易發生退化，恢復難度極大且過程緩慢。同時，黃河流域部分區域水土流失嚴重，部分支流為重度污染，水質總體差于全國平均水平，環境風險隱患較為突出，沿黃各省區發展不平衡不充分問題尤為突出。
保護好黃河流域生態環境，促進沿黃地區經濟高質量發展,是協調黃河水沙關系、緩解水資源供需矛盾、保障黃河安瀾的迫切需要，也是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、防范和化解生態安全風險、建設美麗中國的現實需要。黃河流域上中下游不同地區自然條件千差萬別，生態建設重點各有不同，需要立足于全流域和生態系統的整體性，堅持共同抓好大保護，協同推進大治理，統籌謀劃上中下游、干流支流、左右兩岸的保護和治理。把水資源作為最大的剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，統籌優化生產生活生態用水結構,建立健全統分結合、協同聯動的工作機制，沿黃各省區協力推進黃河保護和治理，守好改善生態環境生命線。
牢固樹立量水而行、節水優先的底線思維
《綱要》在水資源方面著墨最多，提出把水資源作為最大的剛性約束，全面實施深度節水控水行動，科學配置全流域水資源，優化用水結構，保障生態用水，推進還水于河，維持黃河生命健康。
強化水資源剛性約束。堅持節水優先，細化落實以水定城、以水定地、以水定人、以水定產舉措，建立水資源承載力分區管控體系，實行水資源消耗總量和強度雙控，全面實行取用水計劃管理、精準計量。將節水作為約束性指標納入地方黨政領導班子和領導干部政績考核范圍，堅決抑制不合理用水需求，遏制“造湖大躍進”并建立長效機制，清理整治過度的小水電開發。
科學配置全流域水資源。優化水資源配置是黃河流域生態保護與高質量發展的先手棋。統籌考慮全流域水資源科學配置，細化完善干支流水資源分配，統籌當地水與外調水，在充分考慮節水的前提下，留足生態用水，合理分配生活、生產用水，適時推進南水北調東中線后續工程建設。建立健全干流和主要支流生態流量監測預警機制，明確管控要求，保障河道基本生態流量和入海水量，確保河道不斷流，逐步實現重點區域地下水采補平衡。
推進水資源節約集約利用。嚴格農業用水總量控制，穩步提升灌溉水利用效率，擴大低耗水、高耐旱作物種植比例，推進農業水價綜合改革，促進農業用水壓減。深挖工業節水潛力，推進能源、化工、建材等高耗水產業節水增效，嚴格限制高耗水產業發展，支持企業加大用水計量和節水技術改造力度，倒逼高耗水項目和產業有序退出，提高礦區礦井水資源化綜合利用水平。推進城鎮節水降損，實施老舊供水管網改造，推廣普及生活節水型器具，嚴控高耗水服務業用水，積極推動非常規水利用，實施區域再生水循環利用，適度提高引黃供水城市水價標準，積極開展水權交易。
始終堅持因地制宜、分類施策的治本方略
《綱要》以促進黃河生態系統良性永續循環、增強生態屏障質量效能為出發點，充分考慮上中下游的差異，遵循自然規律、聚焦重點區域，分區分類推進山水林田湖草沙一體化保護修復，遏制生態退化趨勢，提升水源涵養功能，治理水土流失，維護水生態系統健康。
不斷提升上游“中華水塔”水源涵養能力。上游三江源區和甘南濕地資源豐富，是黃河水源主要補給地。要全面保護三江源地區山水林田湖草沙生態要素，有效增強水源涵養功能，繼續推進實施三江源地區生態保護修復重大工程，有效保護修復高寒草甸、草原等重要生態系統，統籌推進封育造林和天然植被恢復。加大對扎陵湖、鄂陵湖、約古宗列曲、瑪多河湖泊群等源頭區河湖保護力度，維持天然狀態，維護良好水質。嚴格保護重要濕地生態空間，加大甘南、若爾蓋等主要濕地治理和修復力度，遏制沼澤濕地萎縮趨勢。加強冰川雪山的封禁保護，持續開展氣候變化對冰川和高原凍土影響的監測評估。
強化中游黃土高原水土流失綜合治理。中游黃土高原是流域水土流失最為嚴重的地區，貢獻了黃河90%的泥沙來源。要總結推廣庫布齊沙漠、毛烏素沙地、八步沙林場等荒漠化治理成功經驗和典型模式，繼續推進重點地區風沙和荒漠化治理，筑牢北方防沙帶。發揮黃河干流生態屏障阻沙作用，在主要沙漠邊緣實施鎖邊防風固沙工程，減少流沙進入黃河。突出抓好黃土高原水土保持，創新黃土高原地區水土流失治理模式，以渭北、隴東、晉西南等地為重點，積極推進晉陜蒙丘陵溝壑區攔沙減沙工程、甘寧青山地丘陵溝壑區小流域綜合治理工程；在太行山、呂梁山、湟水流域推廣延安退耕還林還草經驗，以水定林定草，實施封山育林（草）、退耕還林還草，穩定和提高植被蓋度。
有效維護下游灘區濕地生態系統健康。下游灘區和河口三角洲濕地是世界上暖溫帶保存最完整、最年輕的濕地生態系統，也是黃河生態系統良性維持的重要標志。強化黃河三角洲濕地保護修復，實施清水溝、刁口河流路生態補水等工程，保障河口濕地生態流量，穩步推進退塘還河、退耕還濕、退田還灘，擴大自然濕地面積，提高生物多樣性。統籌河道水域、岸線和灘區生態建設，保護河道自然岸線，加大大汶河、東平湖等下游河湖生態保護修復力度，建設集防洪護岸、水源涵養、生物棲息等功能為一體的黃河下游綠色生態走廊，促進河流生態系統健康。加強灘區濕地生態保護修復和水生態空間管控，構建灘河林田草綜合生態空間，筑牢灘區生態屏障。
統籌推進綜合施策、系統治理的具體措施
黃河污染表象在水里、問題在流域、根子在岸上！毒V要》提出了強化源頭防治、綜合施策、標本兼治，以汾河、湟水河、涑水河、無定河、延河、烏梁素海、東平湖等河湖為重點，統籌推進農業面源污染、工業污染、城鄉生活污染防治，落實“一河一策”“一湖一策”，全面凈化黃河支流“毛細血管”和流域“腹地”，將節約用水和污染治理成效與水資源配置相掛鉤的治理思路。
強化農業面源污染綜合治理。因地制宜推進多種形式的適度規模經營，推廣清潔生產技術與先進適用裝備，提高化肥、農藥、飼料等投入品利用效率，建立健全農業廢棄物綜合利用和無害化處理體系。在寧蒙河套、汾渭、青海湟水河和大通河、甘肅沿黃、中下游引黃灌區等區域實施農田退水污染綜合治理。協同推進山西、河南、山東等黃河中下游地區總氮污染控制，減少對黃河入？诤Ｓ虻沫h境污染。
加大工業污染協同治理力度。推動沿黃高耗水、高污染企業遷入合規園區，實行生態敏感脆弱區污染物特別排放限值要求。嚴禁在黃河干流及主要支流臨岸一定范圍內新建“兩高一資”項目及相關產業園區。開展黃河干支流入河排污口專項整治行動，嚴格落實排污許可制度，沿黃所有固定排污源要依法按證排污。沿黃工業園區全部建成污水集中處理設施并穩定達標排放，嚴厲打擊向河湖、沙漠、濕地等偷排、直排行為。加強生態環境風險防范，有效應對突發環境事件。
統籌推進城鄉生活污染治理。完善城鎮污水收集配套管網，結合當地流域水環境保護目標精準提標，推進干支流沿線城鎮污水收集處理效率持續提升和達標排放。在有條件的城鎮污水處理廠排污口下游建設人工濕地等生態設施，在上游高海拔地區采取適用的污水、污泥處理工藝和模式，因地制宜實施污水、污泥資源化利用。鞏固提升城市黑臭水體治理成效，基本消除縣級及以上行政轄區建成區黑臭水體。做好“廁所革命”與農村生活污水治理的銜接，因地制宜選擇治理模式，強化污水管控標準，推動適度規模治理和專業化管理維護。
加快構建協同推進、權責統一的治理格局
黃河流域生態環境保護是一項巨大的系統工程，保護好流域生態環境，需要不斷深化改革，建立新機制、提出新制度、打造新格局。《綱要》圍繞制度改革創新，提出了全方位推進黃河流域環境治理體系和治理能力現代化，形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效的“大環保”格局的具體要求。
完善黃河流域管理體系。加強全流域生態環境執法能力建設，完善跨區域跨部門聯合執法機制，實現對全流域生態環境保護執法“一條線”全暢通。深化流域管理機構改革，形成中央統籌協調、部門協同配合、屬地抓好落實、各方銜接有力的管理體制，實現對干支流監管“一張網”全覆蓋和流域治理權責統一。建立流域突發事件應急預案體系，提升生態環境應急響應處置能力。
構建區域協同保護機制。圍繞流域跨區域重點生態環境問題，建立完善省際會商機制。推動青海、四川、甘肅毗鄰地區協同推進水源涵養和生態保護修復，支持甘肅、青海毗鄰地區協同開展祁連山生態修復和黃河上游冰川群保護，引導寧夏、內蒙古毗鄰地區統籌能源化工發展布局，加強生態環境共保共治，加強陜西、山西黃土高原交界地區協作，共同保護黃河晉陜大峽谷生態環境。同時，還要積極推動黃河流域與長江流域生態保護合作，以保護生態為前提適度引導跨流域產業轉移。
加大機制改革創新。完善黃河干流和主要支流橫向生態保護補償機制，開展渭河、湟水河等重要支流橫向生態保護補償機制試點。探索開展生態產品價值核算計量，鼓勵開展排污權等初始分配與跨省交易制度。實行更加嚴格的黃河流域生態環境損害賠償制度，開展生態環境損害評估，提高破壞生態環境違法成本。創新融資方式，積極引入合格市場主體對有條件的支流河段實施生態建設和環境保護。
作者單位：生態環境部環境規劃院
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
