關(guān)于PPP項(xiàng)目采購活動中重大違法記錄認(rèn)定的相關(guān)分析
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】財(cái)政部2016年10月11日發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號），明確PPP項(xiàng)目“按照政府采購法相關(guān)規(guī)定擇優(yōu)確定社會資本合作伙伴，切實(shí)防止無效投資和重復(fù)建設(shè)”。《中華人民共和國政府采購法》為保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，在第二十二條對供應(yīng)商資格條件的規(guī)定中明確“供應(yīng)商參加政府采購活動應(yīng)當(dāng)具備下列條件……（五）參加政府采購活動前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄……”。因此，PPP項(xiàng)目采購中應(yīng)當(dāng)對供應(yīng)商“重大違法”行為進(jìn)行認(rèn)定，并對相關(guān)供應(yīng)商進(jìn)行限制。
《中華人民共和國政府采購法》對“重大違法”并沒有明確具體標(biāo)準(zhǔn)，具備法律解釋權(quán)的立法機(jī)關(guān)暫未作出相關(guān)說明，而省級政府采購監(jiān)管部門也無權(quán)解釋。因此，目前實(shí)踐操作中不同案例對于“重大違法”的認(rèn)定尺度不一。財(cái)政部國庫司、財(cái)政部政府采購管理辦公室、財(cái)政部條法司、國務(wù)院法制辦公室財(cái)金司聯(lián)合編著的《中華人民共和國 政府采購法實(shí)施條例釋義》也提出“有的供應(yīng)商因存在輕微的違法記錄被認(rèn)為不符合政府采購供應(yīng)商的資格條件而被排除在外，有的存在重大違法記錄的供應(yīng)商又因缺乏法律制度依據(jù)仍然參加了政府采購活動。因此，有必要通過《條例》明確重大違法記錄的范圍及運(yùn)用”。那么PPP項(xiàng)目實(shí)際操作過程中又應(yīng)如何對政府采購活動中的“重大違法”進(jìn)行認(rèn)定？筆者對此進(jìn)行了思考。
首先，《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第十九條明確：“政府采購法第二十二條第一款第五項(xiàng)所稱重大違法記錄，是指供應(yīng)商因違法經(jīng)營受到刑事處罰或者責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰”。由此可見，政府采購法實(shí)施條例明文確定為重大違法記錄的，主要是以違法經(jīng)營為前提而受到刑事處罰、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款四種情況。通常情況下，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證或者執(zhí)照等作為重大違法記錄都沒有爭議。罰款作為一種行政處罰，在各行各業(yè)的行政管理中普遍存在，金額也可大可小，《行政處罰法》中，對于“較大數(shù)額罰款”并未作出直接規(guī)定，是否構(gòu)成“較大數(shù)額罰款”需要根據(jù)行政處罰所依據(jù)的相應(yīng)權(quán)力文件來判定。針對不同的行政違法行為，被處罰對象受到的罰款處罰是否構(gòu)成“較大數(shù)額罰款”需要根據(jù)不同行政部門的規(guī)定作判斷。例如《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》（中華人民共和國國家安全監(jiān)管總局令第77號）明確“前款所稱較大數(shù)額罰款，為省、自治區(qū)、直轄市人大常委會或者人民政府規(guī)定的數(shù)額；沒有規(guī)定數(shù)額的，其數(shù)額對個人罰款為2萬元以上，對生產(chǎn)經(jīng)營單位罰款為5萬元以上”；《違反<鐵路安全管理?xiàng)l例>行政處罰實(shí)施辦法》（中華人民共和國交通運(yùn)輸部令2013年第22號）明確“第七十六條本辦法所稱“較大數(shù)額罰款”，是指對個人處以1萬元以上的罰款，對單位處以10萬元以上的罰款”；若相關(guān)的行政部門規(guī)定對于“較大數(shù)額罰款”并未明確規(guī)定的，則認(rèn)定被處罰對象所受到的罰款為“較大數(shù)額罰款”可能會存在法律依據(jù)不足的風(fēng)險(xiǎn)。
筆者從《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例釋義》編制過程中了解到“《條例》最初曾明確罰款數(shù)額3萬元以上即為重大違法記錄，采納的是部門規(guī)章可以設(shè)定的罰款額度的上限，但在討論中大家認(rèn)為，對于一般行業(yè)來講 3萬元是合適的，但對于一些特定行業(yè)，3萬元的標(biāo)準(zhǔn)則過低，部分項(xiàng)目甚至可能出現(xiàn)沒有合格供應(yīng)商的情況，如保險(xiǎn)等金融行業(yè)，輕微的違法行為罰款額都將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過3萬元”。由此可見罰款的行政處罰作為政府采購中的重大違法記錄很難有統(tǒng)一的認(rèn)定。
筆者在中國政府采購網(wǎng)（.cn/）查閱并統(tǒng)計(jì)了最新公布的100條涉及禁止參與政府采購活動的供應(yīng)商行政處罰情況，有供應(yīng)商在不處罰金的情況下被禁止參與政府采購活動，也有分別處罰金4050元和198元的兩個項(xiàng)目均被禁止參與政府采購活動長達(dá)三年的情況，可見禁止參與政府采購活動的處罰標(biāo)準(zhǔn)與罰金金額不能直接聯(lián)動。同時，從政府采購嚴(yán)重違法失信記錄中禁止參與政府采購活動的處罰情況來看，其處罰情形主要是在參與政府采購活動中的相關(guān)違法行為，而對于供應(yīng)商在政府采購活動以外的經(jīng)營活動中受到的罰款處罰是否屬于政府采購法規(guī)定的“重大違法”記錄并無直接參考價(jià)值。
目前，全國各地對于行政處罰標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定有一些地方規(guī)定，比如《云南省行政處罰程序規(guī)范》（云府法2015 63號）明確說明“本條第一款所稱較大數(shù)額，是指對公民為1000元以上、個體工商戶為1萬元以上、法人或者其他組織為3萬元以上”。筆者從中國裁判文書網(wǎng)（https://wenshu.court.gov.cn/）查詢到，（2019)渝0120行初106號《濱南生態(tài)環(huán)境集團(tuán)股份有限公司訴重慶市財(cái)政局重慶市九龍坡區(qū)財(cái)政局不服行政處罰決定一審行政判決書》，判決書表明被告重慶市財(cái)政局分別作出的九財(cái)罰〔2019〕1號《重慶市九龍坡區(qū)財(cái)政局行政處罰決定書》和渝財(cái)復(fù)議〔2019〕10號《行政復(fù)議決定書》證據(jù)確鑿，參照《云南省行政處罰程序規(guī)范》，2017年1月18日重慶濱南城市綜合服務(wù)股份有限公司（2017年7月27日更名為北控濱南（重慶）城市綜合服務(wù)股份有限公司）受到云南省芒市財(cái)政局行政處罰時被罰款29.64萬元，該罰款屬于云南省規(guī)定的財(cái)政部門較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)。該案例說明對于“較大數(shù)額”的認(rèn)定應(yīng)優(yōu)先遵從地方規(guī)定。
實(shí)際操作中，并非所有地區(qū)行政處罰標(biāo)準(zhǔn)都明確說明了“較大數(shù)額”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)情況下“較大數(shù)額”的認(rèn)定依舊欠缺合法的解釋途徑。對此，筆者認(rèn)為，根據(jù)《行政處罰法》第四十二條第一款中規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利”，較大數(shù)額罰款的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以聽證認(rèn)定為準(zhǔn)。
需要注意的是，對于重大違法行為認(rèn)定的聽證程序若存在程序違法，則相應(yīng)重大違法行為應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為無效或被撤銷。筆者查詢到(2018)川18行終58號《江西省路橋工程集團(tuán)有限公司、雅安市雨城區(qū)財(cái)政局財(cái)政行政管理(財(cái)政)二審行政判決書》，原告江西省路橋工程集團(tuán)有限公司起訴雅安市雨城區(qū)財(cái)政局在省道105線雅安至上里至邛崍××段災(zāi)后重建升級改造工程（一期）PPP項(xiàng)目（第三次）公開招標(biāo)中對其行政處罰的第二次聽證延期并未告知路橋公司，相關(guān)行政處罰最終被認(rèn)定為程序違法，導(dǎo)致行政處罰撤銷，最終雅安市雨城區(qū)財(cái)政局提出的路橋公司中標(biāo)無效主張被否決。
綜合上述，筆者認(rèn)為在政府采購過程中，刑事處罰、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照可以明確地認(rèn)定為重大違法記錄，在采購過程中可以依法對供應(yīng)商進(jìn)行拒絕和限制。而對于“較大數(shù)額罰款”的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)在參考地方行政處罰規(guī)定的情況下以聽證程序認(rèn)定為準(zhǔn)。同時，政府方在對企業(yè)方進(jìn)行行政處罰的過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政處罰聽證程序執(zhí)行，避免后續(xù)認(rèn)定糾紛和被申請撤銷的風(fēng)險(xiǎn)。而對于企業(yè)來說，應(yīng)當(dāng)注重行政處罰聽證程序中對處罰金額的認(rèn)定是否屬于“較大金額”以及其聽證程序是否合法，以避免在后續(xù)參與采購活動中因重大違法行為認(rèn)定產(chǎn)生糾紛。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
