餐廚垃圾PPP項目績效評價實(shí)務(wù)與案例
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】隨著生活垃圾分類制度的實(shí)施推進(jìn)，餐廚垃圾處理項目增長較快。但受餐廚垃圾處理項目行業(yè)特點(diǎn)及監(jiān)管要求的影響，餐廚垃圾處理PPP項目運(yùn)營績效評價在執(zhí)行力度、指標(biāo)體系、操作規(guī)范等方面，難以滿足財預(yù)〔2018〕167號文財政資金按效付費(fèi)以及財金〔2020〕13號文PPP項目績效評價的要求。本文旨在從我司項目實(shí)踐角度，探討如何科學(xué)、規(guī)范開展餐廚垃圾PPP項目績效評價，供餐廚垃圾PPP項目相關(guān)方參考。
一把握餐廚垃圾項目屬性，規(guī)范實(shí)施PPP績效評價
1、把握餐廚垃圾項目的強(qiáng)運(yùn)營屬性
餐廚垃圾具有“日日產(chǎn)生、日日清運(yùn)、日日處理”的運(yùn)營管理要求。餐廚垃圾清運(yùn)是否及時，關(guān)系到餐廚垃圾產(chǎn)生單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及營業(yè)；餐廚垃圾收運(yùn)是否規(guī)范安全，關(guān)系到地方政府在食品安全、污染治理、資源回收等社會治理方面的成效；餐廚垃圾資源化處理效果的好壞，直接關(guān)系到項目廢水、廢氣、固廢、臭味排放是否達(dá)標(biāo)，關(guān)系到毛油、沼氣、肥料等資源回收效果；餐廚垃圾項目運(yùn)營效益好壞，關(guān)系到政府方應(yīng)付費(fèi)用額度及按效付費(fèi)效果的好壞。因此，餐廚垃圾PPP項目應(yīng)加強(qiáng)績效監(jiān)控，落實(shí)定期績效評價，以實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾PPP項目運(yùn)營質(zhì)量PDCA循環(huán)改進(jìn)。
2、把握餐廚垃圾項目“資源與廢物”的雙重屬性
餐廚垃圾可以生產(chǎn)“地溝油”、“泔水豬”等問題食品，也可以生產(chǎn)沼氣、工業(yè)油脂、生物柴油、肥料等資源化產(chǎn)品。餐廚垃圾的流向決定了其是資源，還是廢物，甚至是有害物。其流向地溝油及泔水豬生產(chǎn)單位，將給地方政府的食品安全管理工作帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；其流向資源化利用方向，則在實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾廢物處理的同時，實(shí)現(xiàn)了資源化的回收利用。餐廚垃圾項目運(yùn)營管理規(guī)范，則可以實(shí)現(xiàn)食品安全與資源化利用的倍增效應(yīng)；運(yùn)營管理不規(guī)范，則負(fù)面影響也被成倍放大。因此對餐廚垃圾PPP項目的日常運(yùn)營監(jiān)管非常重要，而績效監(jiān)控及評價是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理的重要抓手。
3、把握餐廚垃圾項目的強(qiáng)監(jiān)管屬性
加強(qiáng)餐廚垃圾源頭治理，杜絕“地溝油”流向餐桌，事關(guān)食品安全和公眾身體健康。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)“地溝油”治理工作的意見》（國辦發(fā)〔2017〕30號）要求，進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法的銜接，健全涉嫌犯罪案件的移送通報機(jī)制，加大對制售“地溝油”違法犯罪行為的打擊力度。《浙江省餐廚垃圾管理辦法》（浙江省人民政府令2017第351號）所規(guī)定的垃圾收集、運(yùn)輸、處置等相關(guān)行為，在環(huán)境保護(hù)、食品安全、市容和環(huán)境衛(wèi)生、城鎮(zhèn)排水等法律、法規(guī)、規(guī)章也有相關(guān)的責(zé)任和處罰規(guī)定。因此，在餐廚垃圾PPP項目績效評價過程中要落實(shí)項目強(qiáng)監(jiān)管的相關(guān)要求。
4、把握PPP項目的按效付費(fèi)屬性
根據(jù)《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見>的通知》（財預(yù)〔2018〕167號）、《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財金〔2019〕10號）、《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引>的通知》（財金〔2020〕13號）等規(guī)范文件要求，PPP項目應(yīng)建立與績效產(chǎn)出完全掛鉤的考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財政資金的按效付費(fèi)。采用PPP模式實(shí)施的餐廚垃圾項目，應(yīng)滿足按效付費(fèi)的合規(guī)性要求。
二優(yōu)化餐廚垃圾PPP項目績效評價指標(biāo)體系
根據(jù)我省入庫餐廚垃圾PPP項目的統(tǒng)計分析，部分PPP項目完全沒有建立績效評價體系及機(jī)制；還有部分項目即使建立了PPP項目績效評價體系，也存在比較多的問題。如：績效評價指標(biāo)覆蓋范圍窄，不能覆蓋項目產(chǎn)出；績效評價指標(biāo)的權(quán)重分配不盡合理，與產(chǎn)出價值不匹配等。為此，對餐廚垃圾PPP項目績效評價指標(biāo)體系的設(shè)置、優(yōu)化、權(quán)重分配提出如下建議：
1、餐廚垃圾PPP項目績效評價指標(biāo)體系的設(shè)置及優(yōu)化
餐廚垃圾項目分為三類：餐廚垃圾收運(yùn)項目、餐廚垃圾資源化處置項目、餐廚垃圾收運(yùn)及處置項目。
（1）餐廚垃圾收運(yùn)項目
針對餐廚垃圾收運(yùn)項目，按13號文要求，以收運(yùn)作業(yè)作為項目產(chǎn)出的核心評價指標(biāo)，產(chǎn)出的績效評價指標(biāo)應(yīng)重點(diǎn)考慮：統(tǒng)收協(xié)議簽訂、餐廚垃圾計量、收運(yùn)及時率、收運(yùn)車輛配置及監(jiān)控、收運(yùn)人員管理、收運(yùn)頻次及時延、線路備案及管理、車輛標(biāo)識、車容車貌、安全文明收運(yùn)等指標(biāo)。
其中，統(tǒng)收協(xié)議簽訂為核實(shí)監(jiān)管企業(yè)垃圾去向，同時為項目公司服務(wù)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)；收運(yùn)車輛配置及監(jiān)控應(yīng)關(guān)注車輛配置數(shù)量是否滿足收運(yùn)頻次及運(yùn)營能力要求，同時應(yīng)關(guān)注車輛GPS定位系統(tǒng)安裝及運(yùn)行情況，關(guān)注行車記錄儀及電子識別卡的安裝情況；安全文明收運(yùn)應(yīng)關(guān)注接駁場地保潔、安全收運(yùn)及安全事故等。
（2）餐廚垃圾處置項目
針對餐廚垃圾處置項目，按13號文要求，應(yīng)以餐廚垃圾處理作業(yè)作為項目產(chǎn)出的核心評價指標(biāo)，產(chǎn)出的績效評價指標(biāo)應(yīng)重點(diǎn)考慮：計量稱重、稱重數(shù)值報送、計量校準(zhǔn)及故障、日產(chǎn)日清考核、產(chǎn)成品處置及監(jiān)督、設(shè)施設(shè)備維護(hù)保養(yǎng)、在線監(jiān)測系統(tǒng)運(yùn)維、達(dá)標(biāo)排放、安全生產(chǎn)、廠區(qū)消殺及防疫、末端廢物處置等。
其中，日產(chǎn)日清考核主要評價項目公司是否做到當(dāng)日運(yùn)送的餐廚垃圾當(dāng)日處理完畢，做到餐廚垃圾不過夜；產(chǎn)成品處置及監(jiān)督應(yīng)關(guān)注各種資源化回收品產(chǎn)量、去向、效益；達(dá)標(biāo)排放應(yīng)重點(diǎn)考察廢水、廢氣、固廢、臭氣是否達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；廠區(qū)消殺及防疫應(yīng)關(guān)注廠區(qū)衛(wèi)生情況及疫情應(yīng)對方案、設(shè)備配置及日常演練等。
（3）餐廚垃圾收運(yùn)及處置項目
若餐廚垃圾項目中包含收運(yùn)及資源化處置兩方面內(nèi)容，原則上項目績效產(chǎn)出評價指標(biāo)應(yīng)包括收運(yùn)評價指標(biāo)及處置評價指標(biāo)兩方面的內(nèi)容。
考慮到餐廚處置項目的廢物變資源的內(nèi)涵，在“效果”評價指標(biāo)中應(yīng)關(guān)注項目對當(dāng)?shù)鼐G色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，關(guān)注項目節(jié)能減排的正面影響。另外，考慮到餐廚垃圾收運(yùn)及處置涉及垃圾生產(chǎn)者（飯店/酒店）、建設(shè)行政主管部門、市容環(huán)衛(wèi)行政主管、環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門、市場監(jiān)管（食品藥品監(jiān)管）部門等多個單位，因此，在設(shè)計“滿意度”評價指標(biāo)時，應(yīng)能反映體現(xiàn)相關(guān)部門的意見。
2、餐廚垃圾PPP項目績效評價產(chǎn)出指標(biāo)權(quán)重分配
對同時包含餐廚垃圾收運(yùn)及處置的PPP項目，項目產(chǎn)出評價指標(biāo)的權(quán)重建議根據(jù)如下方式進(jìn)行分配與計算：
（1）第一步先進(jìn)行收運(yùn)部分評價指標(biāo)權(quán)重、處置部分指標(biāo)權(quán)重分配，建議按收運(yùn)部分付費(fèi)金額與處置部分付費(fèi)金額的比值進(jìn)行總體分配，分配權(quán)重分別記為i收%、i處%，i收%+i處%=100%；
（2）第二步進(jìn)行收運(yùn)部分各評價指標(biāo)、處置部分各評價指標(biāo)權(quán)重的二次分配。以垃圾收運(yùn)服務(wù)內(nèi)容為例，垃圾收運(yùn)部分各指標(biāo)的權(quán)重分別記為i1%、i2%、i3%、i4%、......in%，i1%+i2%+i3%+i4%......+in%=100%。
i1、i2、i3、i4......in取值主要考慮其對應(yīng)的指標(biāo)對垃圾收運(yùn)效果的重要性程度賦值，同時根據(jù)項目特點(diǎn)、實(shí)施機(jī)構(gòu)需求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。同理，可實(shí)現(xiàn)處置部分的權(quán)重賦值。
（3）結(jié)合項目產(chǎn)出在績效評價中的總權(quán)重（記為i產(chǎn)%）計算各項三級評價指標(biāo)的在總績效評價指標(biāo)的權(quán)重，各指標(biāo)最終權(quán)重記為In：
對收運(yùn)部分：In=i產(chǎn)%×i收%×in%；
對處置部分：In=i產(chǎn)%×i處%×in%；
如果項目內(nèi)容只包含收運(yùn)或者只包含處置，則對上述步驟進(jìn)行簡化處理即可。
三餐廚垃圾PPP項目績效評價實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
根據(jù)我司餐廚垃圾及生活垃圾PPP項目績效評價實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合餐廚垃圾項目績效評價的現(xiàn)狀及需求，對餐廚垃圾績效評價工作中遇到的具有代表性的問題分析、建議如下：
1、構(gòu)建PDCA循環(huán)改進(jìn)機(jī)制，提高項目運(yùn)營績效產(chǎn)出
由于各地垃圾分類制度的執(zhí)行力度不一，對餐廚垃圾資源化處置技術(shù)提出較大挑戰(zhàn)，在項目運(yùn)營中還存在較多待解決問題。同時，餐廚垃圾項目涉及收運(yùn)及處置，影響范圍大、覆蓋人群廣，其運(yùn)營問題對項目及對項目當(dāng)?shù)氐纳鐣l(wèi)生、環(huán)境、食品安全管理帶來重大的影響。為提高餐廚垃圾項目的運(yùn)營質(zhì)量，推動項目公司及時整改出現(xiàn)的問題，提高項目的績效產(chǎn)出，建議在餐廚垃圾項目績效評價中縮短評價周期（例如每月考核一次或者每兩月考核一次），對發(fā)現(xiàn)的問題及時要求項目公司整改并復(fù)查，并構(gòu)建PDCA的監(jiān)督管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾項目處理水平的逐步提高，最終實(shí)現(xiàn)績效產(chǎn)生的目標(biāo)。
2、采用不定期調(diào)查取證、抽樣檢測等手段，加強(qiáng)項目運(yùn)營監(jiān)管
鑒于餐廚垃圾強(qiáng)監(jiān)管屬性，餐廚垃圾收運(yùn)、處置失控可能導(dǎo)致的“地溝油”、“泔水豬”等問題。在餐廚垃圾項目的績效評價中，應(yīng)注重日常監(jiān)管考評，對垃圾應(yīng)收盡收、油脂去向、殘渣處置、污水處理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，采用日常抽查、巡查、抽樣檢測等方式手段加強(qiáng)監(jiān)督，并將日常監(jiān)督考核結(jié)果反映在定期評價報告中。督促項目公司從日常做起，提供高質(zhì)量的運(yùn)營及處置服務(wù)，保障項目合法合規(guī)運(yùn)營。
3、提高項目產(chǎn)品資源化水平，充分發(fā)揮環(huán)境與社會效益
鑒于餐廚垃圾項目具有“垃圾與資源”的雙重屬性，為提高餐廚垃圾項目的環(huán)境效益及社會經(jīng)濟(jì)效益，在績效評價體系中突出資源利用的相關(guān)指標(biāo)，鼓勵項目公司主動增加投資，提高資源化產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化率，并將毛油、沼氣、廢渣的進(jìn)行進(jìn)一步加工，生產(chǎn)附加值更高的產(chǎn)成品如生物柴油、沼氣發(fā)電、肥料等。既提高項目公司經(jīng)濟(jì)效益，又能發(fā)揮項目的環(huán)境和社會效益，真正實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾PPP項目物有所值。
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