穩步實施碳市場擴容，促進行業實現碳達峰
【谷騰環保網訊】據悉，在全國范圍內推開碳市場，部分管理規定還有待細化。據媒體報道，相關部門正在上報方案。
全國碳市場建設起步
自首次提出碳市場概念以來，經過10余年相關經驗的歸納與總結，全國碳排放權交易市場于2021年7月正式開啟上線交易。
電力行業是全國碳市場首批納入的行業，共有2200多家重點排放單位（含自備電廠）被納入。電力被首批納入的主要原因包括：一是電力企業碳排放所占比例較高，排放總量約40億噸，占全國排放的40%左右，可發揮優先示范作用；二是電力企業排放結構的相似度高，便于碳排放核算方法的確定；三是電力企業以國有資本為主，社會責任度相對較高；四是電力/熱電企業產品單一，實施單位產品碳排放量考核制度難度較小。
電力行業作為全國碳市場啟動初期納入的唯一行業，表明了中國發電行業的發展正式步入一個統一的碳約束時代，也體現了電力行業為碳市場建立與發展中會起到排頭兵與先鋒作用。碳市場本身是一個政策導向型市場，現行的相關工作以生態環境部發布的《碳排放權交易管理辦法（試行)》和系列管理辦法與管理規則為指導進行落實，全國碳市場開啟線上交易后一直處于初期摸索與實踐階段，相關條例、管理辦法與管理細則需要在碳市場發展過程中不斷深化完善。
我國碳市場建設中存在的主要問題
我們以電力行業為例，從碳排放量的計量與核算、政策規則有效性兩大方面分析我國碳市場建設中存在的主要問題。
一是碳排放量的計量與核算可靠性不足。2021年12月，生態環境部組織了31個工作組在全國各地調查管控企業的碳排放報告，結果顯示，部分企業數據存在不準確的問題，主要包括：主觀數據造假、違規修改參數、統計方法不準確等。因此，在全國碳市場第一個履約周期完成后，生態環境部于2022年3月對《企業溫室氣體排放核算方法與報告指南 發電設施（2021年修訂版）》（下稱《核算方法》）進行了修訂。修訂的目的主要在于提高碳排放數據核算準確性，降低數據粗糙度。
統計方面，新版《核算方法》規定煤炭/柴油等化石能源消耗量采用實測值，但未詳細規定入廠煤/入爐煤實測。據筆者在多家電廠調研發現，部分企業的能源統計人員對《能源統計報表制度》掌握程度不深，存在問題主要包括：一是化石能源燃燒量數據未采用入爐煤皮帶秤測量結果；二是煤炭盤庫統計數據誤差較高；三是煤炭化驗按照批次進行，并未定時定期化驗，未采用加權平均計算方法；四是煤炭化驗人員資質不足，取煤、化驗水平不高，化驗結果誤差較大。上述問題導致企業能源消費數據結果不準，進而導致碳排放計算結果可靠性差。
二是碳市場機制的政策有效性有待論證、檢驗與完善。首先，根據我們的調研觀察發現，由于各上級主管部門、工作實施部門均存在相互交叉的情況，不同主管部門得到的碳排放或能耗數據時有出現不一致的結果。其次，以歷史強度定未來配額。目前我國碳市場依據歷史產品生產量確定碳配額，即依據歷史單位產品碳排放強度確定下一年度碳配額總量（公式可簡寫為：本年配額總量=上年產量×系數），碳配額總量及分配均圍繞碳強度展開，每年度動態變化。因此，對于企業而言本年度低于碳配額的實現方式包括：一是在生產水平較小波動下壓縮產量；二是保持產量平穩，通過技術改造提高能源利用效率，進而降低生產設備的排放水平。由于我國本身為發展中國家，經濟發展需求強烈，采用了基于碳強度的減排目標，但企業產品產量仍受到了客觀影響。此外，當企業降低產品產量時，強度上升的幾率增加（電力企業更為典型），影響促進單位產品碳排放量降低的政策目標的效果。最后，特色化行業政策有待完善。繼電力之后，鋼鐵將成為下一個納入碳市場的行業，在我國控制鋼鐵產能的背景下，如何彈性設定鋼鐵碳配額，以促進鋼鐵技術改造升級，相關政策仍需不斷論證。
我國碳市場擴容或將推遲？
基于碳排放數據準確性、碳配額分配、行業差異政策等仍在不斷完善階段，多信源表明我國碳市場擴容將推遲1~2年，預計鋼鐵、有色納入碳市場時間將推遲到2024年前后。
碳市場擴容時間表主要受以下三方面因素影響：
第一，數據準確性、核算方法有效性需要繼續論證。上文已提及，電力行業碳排放數據可靠度仍有待提升。對于其他高耗能行業，生產工序差異度較高，副產品類型與規格不一，碳排放配額的定量存在更大難度。核算機制有待成熟后再行發布，有利于碳市場的穩定。
第二，避免自下而上法產生收縮性政策。如何處理好當下與未來、安全與發展是碳市場發展中無法回避的問題。碳市場應充分發揮資源的高效配置，避免政策的限制影響行業經濟、大宗商品價格。在年度周期實施完成后，下一年度對碳配額的調整機制與上述因素息息相關，需要充分論證。
第三，碳市場與行業碳達峰方案的協同效應。碳市場作為達峰方案實施的重要抓手，應重點以達峰方案中產能規劃與整合、降碳技術的應用為參考，爭取一地一策，甚至一企一策，科學分配碳市場配額，作為達峰方案落實的關鍵支撐。
穩步實施碳市場機制作用
穩步實施碳市場機制作用，確保達峰。部分學者認為達峰窗口期越來越短，碳市場的實施具有一定的緊迫性。但筆者認為，在摸清市場作用機制前，不應盲目實施，否則將可能出現兩種極端：碳配額過于寬松，失去調節企業生產價值的真實目的；或是碳配額過于緊張，影響經濟社會的平穩運行。適度緊張的碳配額才有利于生產資料的合理分配，不僅是要促進行業碳達峰，更要實現“真達峰”，避免達峰后一段時間，行業碳排放總量再次上升。因此，在時間窗口緊張的前提下，更應穩步實施擴容，才能保障行業穩步達峰、真達峰。
避免企業搶占碳排放配額基數，合理分配額度。在擴容尚未實施的空白期，企業僅受到一些地方能耗“雙控”制度的管控，但由于各能源品種碳排放能力不同，無法對企業真實碳排放意愿做出有效約束。出于提高納入碳市場元年所獲配額的意圖，部分企業或將對生產方式進行調整。在此期間，應充分發揮能耗“雙控”制度的靈活機制，統籌協調行業碳市場調查工作與初始總量分配機制的實施。
相關國際經驗
世界主要經濟體大多已建立碳市場或規劃建立碳市場，實施碳市場的政府部門制定的政策存在較大的差異性、復雜性。區域方面，歐盟排放交易計劃（EU ETS）在所有歐盟成員國以及冰島、列支敦士登和挪威等國家運作。同時，不少城市級的碳市場也正在運行，例如在日本東京、美國加州等地。尤其是美國與加拿大，不同州市采用了不同的碳市場政策。
目前，新西蘭碳市場涵蓋行業最廣，包括工業、電力、交通、建筑、國內航空、林業、廢棄物等主要碳排放行業。其次為韓國，納入了工業、電力、國內航空、廢棄物等。加拿大與美國部分州市納入了工業、電力、交通、建筑。以德國為代表的歐洲則納入了建筑、交通、電力、工業等行業。
歐盟采用自上而下配額法。歐盟于2005年啟動碳排放交易體系（EU ETS），采取的是自下而上到實施總量控制，并逐漸降低總量的方式確定配額總量。
我國碳市場擴容推遲的一大挑戰是高耗能行業自下而上法確定配額存在較大難度，可借鑒采取歐盟自上而下配額法，并與強度彈性考核機制相結合，可避免配額供給過剩問題。全國碳排放交易體系可從國家層面實施總量控制，基于各地區、各行業的歷史排放量，統一制定配額總量，再分配給各省市，并應用適度收緊原則縮減配額總量。
新西蘭、美國以立法支持碳市場改革。2020年新西蘭完成了全面的立法改革，為2021~2025年的碳市場實施奠定了基礎，并使其契合該國新制定的2050年前實現凈零排放的目標。與之類似，美國加利福尼亞州頒布了《關于加州碳市場立法的修正案》，于2021年1月生效。這些修正案包括調整配額價格控制機制、減少抵消信用的使用額度，以及在2030年之前更大幅度地降低總量。我國碳市場面臨的阻礙可通過頒布相關法律法規予以緩解。
泰國建立監測報告核查體系。泰國面臨與我國相似的碳排放數據問題。目前，泰國針對更多的行業建立了監測報告核查體系，與審計機制類似，采用第三方核查，擔責的模式，對企業碳排放定期審核，但成本較高。
綜上，世界各國均面臨碳市場擴容難的問題。部分國家采用簡化配額機制、實行動態調整的政策以降低行業門檻；部分國家采用推行立法、加強監測的手段以減少政策施行的阻礙以及確保數據的可靠。對我國而言，雖然碳達峰時間窗口逐年臨近，但為了確保碳市場的有效性，充分發揮市場化機制，確保碳市場制度體系有效指導各行業企業穩妥有序降碳，確保我國經濟社會平穩運行，碳市場擴容應科學合理評估。
（作者職務：許余潔系中央財經大學雙碳與金融研究中心常務副主任；莫蘭系中央財經大學綠色金融國際研究院特邀研究員；譚盛鈺系中央財經大學雙碳與金融研究中心研究員）
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