立法為黃河保護提供綜合解決方案
【谷騰環保網訊】黃河是中華民族的母親河。出臺專門的《黃河保護法》為黃河“把脈診病”，是在大力鞏固既有治理和保護成效的同時，在法治軌道上進一步提升黃河流域的大治理、大保護能力。承襲了“一河一法”理念的《黃河保護法》，是繼《長江保護法》之后的又一部流域保護法，是我國生態環境保護法律體系的一個重要而又特殊的組成部分，將為黃河流域生態環境治理和高質量發展提供量身定制的解決方案。圍繞相關問題，記者采訪了相關專家與學者。
把黃河流域高質量發展目標法治化
黃河流域最大的問題是生態脆弱。黃河流域生態脆弱區分布廣、類型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲，都極易發生退化，恢復難度較大且過程緩慢。環境污染積重較深，水質總體差于全國平均水平。
重慶大學法學院副院長杜輝認為，黃河流域上中下游自然稟賦不同，經濟社會發展階段和特點差異較大，面臨的生態環境問題既有共性也各有不同。總體來看，上中下游都面臨較為嚴峻的生態環境資源問題，但各有側重。
山東省委黨校（山東行政學院）社會和生態文明教研部副教授張彥麗表示，黃河流域污染防治問題、水資源短缺問題、防洪安全體系建設這三個方面，上中下游需要協同共治。特別是水資源的節約集約利用，是黃河流域九省（區）要共同面對的問題、共同的任務。
“上游河段的重點問題是生態系統退化和水源涵養，中游河段更關注黃土高原的荒漠化與水土流失問題，下游河段則面臨著水量不足、濕地萎縮、水土污染、海岸侵蝕、自然岸線銳減、生物多樣性減退等問題。”杜輝表示，黃河流域的大治理、大保護不僅要建立在對黃河流域生態環境稟賦和空間發展格局的總體把握之上，還應當以問題為導向，因地制宜、分類施策。
在經濟社會發展方面，因為自然資源稟賦特征和空間分布格局的影響，上中下游的國土空間開發和產業結構差異較大。黃河流域分布有黃淮海平原、汾渭平原、河套平原，具有良好農牧業基礎。同時，中上游能源資源儲量豐富，能源集中型、資源集中型產業結構相對穩定，也伴生了較為突出的生態環境問題，下游地區高污染、高耗能、高耗水的產業項目對水資源、水生態和水環境影響較大，全流域均面臨著綠色發展的轉型壓力。
杜輝認為，《黃河保護法》從統籌上中下游出發，既設計了一般性規則滿足大空間尺度的保護和治理需要，也針對不同流域的特色問題設計差異化的規則，做到了普遍與特殊、整體與局部、宏觀與微觀的深度結合。
“《黃河保護法》是運用法治思維，將流域高水平保護和治理體系化、把流域高質量發展目標法治化的典范，進一步推進了黃河流域大保護、大治理和高質量發展格局的成熟定型。”在杜輝看來，這部法律正是立足于黃河流域自然生態本底較為脆弱、系統環境一定程度超載、水資源較為匱乏、水沙關系較為失衡和水災水患可能性較大、高質量發展不充分等焦點問題，致力于解決經濟社會發展與生態環境資源承載能力之間矛盾，破除影響流域系統性保護和整體性治理的體制機制障礙，增強高水平保護與高質量發展的系統性、適應性。
對一些長期存在的問題提供現實性解決方案
長期以來，黃河水沙關系較為復雜，洪水風險依然是流域的最大威脅，“地上懸河”形勢較為嚴峻，下游灘區防洪工作與經濟發展矛盾長期存在。上游局部地區生態系統退化、水源涵養功能較低，中游水土流失，下游生態流量偏低、河口濕地萎縮。水資源保障形勢嚴峻，人均占有量僅為全國平均水平的27％，開發利用率高達80％。流域工業、城鎮生活、農業面源和尾礦庫污染嚴重，支流污染問題突出。
“《黃河保護法》對一些長期存在的問題提供了現實性解決方案。”陜西師范大學西北歷史環境與經濟社會發展研究院副院長方蘭介紹，《黃河保護法》出臺之前，一些有關法律法規要么是區域性的，要么是單一立法，對規范黃河流域生態保護和高質量發展的針對性不強，相關法律之間銜接性不夠，并存在一些法律制度空白。
“作出整體性制度安排的《黃河保護法》，增強了黃河流域保護和治理的系統性。”方蘭說。
如，黃河的水污染問題既有所有江河的共性，也有黃河自身的特殊性。因此，針對黃河流域水污染的突出問題，《黃河保護法》規定了黃河流域水環境質量標準、水污染物排放標準、流域重點污染物排放總量控制、排污口監管、土壤和地下水污染防治、農業面源污染防治等制度措施。
據悉，黃河流域生態破壞問題之所以長期得不到徹底解決，除了黃河流域的自然環境外，也與該流域經濟和社會發展水平較低，與對黃河的過度開發利用有著密不可分的關系。因此，為有效解決黃河流域的生態問題，《黃河保護法》規定了城鄉融合、城市和縣城發展、美麗鄉村建設、綠色發展基礎設施完善、現代農業發展、科技創新等制度措施，旨在提高黃河流域的高質量發展水平。
“《黃河保護法》提出黃河流域建立省際河湖長聯席會議制度，這是《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》沒有提及的新內容。”張彥麗介紹，原來，各省各級都有河湖長。如今，建立省際河湖長聯席會議制度，是從國家層面建立橫向統籌協調的一個重要抓手，利用這一聯席會議制度，就能比較好地對黃河的上中下游、主要干支流的水資源保護和生態環境問題進行溝通和協調。
“河長制、湖長制，也都在法律上有了體現。可以想象，未來在保護層面，包括在協商層面，都會有更加剛性的約束，也可以讓整個黃河保護在頂層設計和在地方層面，形成制度化、常態化。”方蘭說。
對黃河流域的特殊問題采取針對性治理措施
大流域立法既有共性的理念、原則和制度，也有因河湖而異的特色規范。針對黃河水少沙多、水沙關系不協調、生態環境脆弱的現狀和特點，《黃河保護法》堅持以水為核心、河為紐帶、流域為基礎，并結合黃河流域上下游、干支流、左右岸的特殊情況，在解決河流共性問題的同時，對黃河流域的特殊問題采取針對性治理措施。
黃河沙多引發自然災害是其最大的特點。統計顯示，黃河多年平均年輸沙量達16億噸，居世界大江大河之首，多年平均徑流量僅500多億立方米，水少沙多。大量泥沙淤積在下游河道，形成了舉世聞名的“地上懸河”。
黃河62％的水量產自蘭州以上，90％的沙量產自中游區域，來水和產沙異源，水沙關系不協調，容易引起防汛、供水、生態等問題。因此，《黃河保護法》在第五章明確規定，在黃河流域組織建設水沙調控和防洪減災工程體系，完善水沙調控和防洪防凌調度機制；完善以骨干水庫等重大水工程為主的水沙調控體系，發揮聯合調水調沙作用；黃河流域河道采砂實行規劃和許可制度；在三門峽等水庫庫區養殖，應當滿足水沙調控和防洪要求，禁止采取網箱、圍網和攔河拉網的養殖方式。
“黃河流域水資源矛盾十分突出，以全國2％水資源支撐了12％的人口和15％的土地。”張彥麗認為，《黃河保護法》強調在黃河流域要布局節水的產業，嚴格限制高耗水、高污染或者高耗能項目上馬，這是一個非常重要的導向，是《黃河保護法》對產業發展的一個總體要求。
在黃河流域，整個區域是以重工業為主要特征，而且是以能源化工為主要特征，是中國國家級的能源化工基地。黃河流域的內蒙古、陜西、山西，是我國排名前三的煤炭產區。據統計，這三個地區的煤炭產量，約占全國總產量的七成；這三個地區的糧食，占全國糧食總產量不足10％；這三個地區的水資源占比，卻只有3％。
“黃河流域現在最突出的矛盾就是水—能源—糧食的關系很脆弱。水量很少，但能源集中。”方蘭認為，水資源約束引起流域能源安全脆弱性、生態環境脆弱性、糧食生產脆弱性的風險增加，水、能、糧一定要協同發展。因此，《黃河保護法》將高耗水納入黃河流域的“三高”限制中，這是非常有必要的。
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