環(huán)保部門審批環(huán)評(píng)許可應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查什么內(nèi)容？|
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】某企業(yè)在報(bào)批環(huán)評(píng)文件時(shí)，其提供的土地利用總體規(guī)劃等資料載明，項(xiàng)目所在用地性質(zhì)已由工業(yè)用地變更為商住用地，但在變更前廠房已辦理了建設(shè)用地規(guī)劃許可證，同時(shí)屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具了相關(guān)證明。那么，針對(duì)上述情形，屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具的證明能否作為符合規(guī)劃的法定依據(jù)？審批部門如不予認(rèn)可，擬作出的不予批準(zhǔn)決定是否合法？進(jìn)一步地，環(huán)保部門審批環(huán)評(píng)許可應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查什么內(nèi)容？
環(huán)評(píng)許可審批過程中，審批機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)評(píng)文件的審查內(nèi)容屬于“有限審查”：
首先，是否符合法定規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是環(huán)評(píng)文件的重要審查內(nèi)容。《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十一條第一項(xiàng)明確，建設(shè)項(xiàng)目類型及其選址、布局、規(guī)模等不符合環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和相關(guān)法定規(guī)劃的，主管部門應(yīng)當(dāng)依法作出不予批準(zhǔn)的決定。由此，主管部門應(yīng)當(dāng)要求申請(qǐng)人在報(bào)批環(huán)評(píng)文件時(shí)提供相關(guān)規(guī)劃文件，并依法對(duì)項(xiàng)目選址是否符合規(guī)劃的情況進(jìn)行審查。同時(shí)，需要明確的是，上述法規(guī)明確的“相關(guān)法定規(guī)劃”，主要指依法依規(guī)編制的環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃、行業(yè)主管部門的專項(xiàng)規(guī)劃等規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書等并不屬于法定規(guī)劃范疇。
如文章開頭所提及案例，基層環(huán)保部門在環(huán)評(píng)審批過程中，往往遇到部分項(xiàng)目未能提供有效的規(guī)劃文件，而以屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具證明的方式進(jìn)行說明，這顯然不能作為符合規(guī)劃的法定依據(jù)。原潮州市潮安區(qū)環(huán)境保護(hù)局、張松興環(huán)境保護(hù)行政管理(環(huán)保)二審行政案中，法院裁判認(rèn)為，潮州市潮安區(qū)東鳳鎮(zhèn)人民政府出具了有關(guān)“該項(xiàng)目為潮安區(qū)東鳳鎮(zhèn)規(guī)劃的集中拋光點(diǎn)”的證明，潮安區(qū)環(huán)保局也以此作為審查建設(shè)項(xiàng)目是否符合相關(guān)規(guī)劃的依據(jù)，但該《證明》并非法定規(guī)劃許可文件，也缺乏合法的審批依據(jù)。
其次，環(huán)評(píng)文件的審查范圍還包括建設(shè)項(xiàng)目的概況、周圍環(huán)境現(xiàn)狀、對(duì)環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估等內(nèi)容。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是指對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法和制度。因此，建設(shè)單位提出申請(qǐng)時(shí)，除了應(yīng)當(dāng)提交報(bào)批申請(qǐng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件及依據(jù)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)提交的其他文件外，還應(yīng)當(dāng)依法提供建設(shè)項(xiàng)目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策和清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)或者要求；選址、選線、布局是否符合區(qū)域、流域規(guī)劃和城市總體規(guī)劃；項(xiàng)目所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量是否滿足相應(yīng)環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)或要求；擬采取的污染防治措施能否確保污染物排放達(dá)到規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制要求等材料給主管部門進(jìn)行全面審查。
但是，環(huán)評(píng)許可的審查范圍僅限于環(huán)評(píng)相關(guān)法律規(guī)范規(guī)定的范圍，超出法律規(guī)范規(guī)定的內(nèi)容則不應(yīng)納入審查。如季進(jìn)訴南通市通州區(qū)行政審批局環(huán)評(píng)許可案中，建設(shè)項(xiàng)目用地是否存在非法占地問題、用地土地流轉(zhuǎn)情況等并不是環(huán)評(píng)文件審查時(shí)需要評(píng)判的內(nèi)容。
此外，如建設(shè)項(xiàng)目存在“未批先建”“未驗(yàn)先投”等環(huán)境違法行為，能否報(bào)批環(huán)評(píng)？對(duì)此，現(xiàn)行法律法規(guī)并未禁止存在“未批先建”“未驗(yàn)先投”等環(huán)境違法行為的建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批環(huán)評(píng)手續(xù)。原環(huán)保部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)違法項(xiàng)目責(zé)任追究的通知》明確，對(duì)于未依法實(shí)施行政處罰、未按處罰要求整改到位的環(huán)評(píng)違法項(xiàng)目，一律不予受理其環(huán)評(píng)文件。該通知也表明并非所有環(huán)評(píng)違法項(xiàng)目都排除在受理范圍之外。如上述所提法院裁判案例中，第三人萬富佳公司確實(shí)存在“未批先建”違法行為，但該行為已經(jīng)受到環(huán)保部門的處罰，并已按處罰要求整改到位，通州審批局對(duì)萬富佳的申請(qǐng)予以受理并作出被訴環(huán)評(píng)批復(fù)并無不當(dāng)。
與此相對(duì)應(yīng)的是，經(jīng)批準(zhǔn)后的環(huán)評(píng)文件，其效力約束的范圍也屬于“有限約束”：
按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十四條第一款規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件。質(zhì)言之，環(huán)評(píng)審批的效力約束范圍主要是確認(rèn)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施等關(guān)鍵要素；如非上述要素的變化，建設(shè)單位無需重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件。如：A單位取得環(huán)評(píng)批復(fù)后，通過民事協(xié)議方式將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給B單位，那么B單位無需重新報(bào)批，只要按照原環(huán)評(píng)及批復(fù)進(jìn)行建設(shè)即可；又如：建設(shè)單位取得環(huán)評(píng)批復(fù)并建設(shè)投產(chǎn)后，僅原料的來源地發(fā)生改變，且未導(dǎo)致上述關(guān)鍵要素發(fā)生重大變動(dòng)，那么，此情形也無需重新報(bào)批環(huán)評(píng)。
作者單位：廣東卓凡(仲愷)律師事務(wù)所
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