刑事附帶民事公益訴訟公告問題的實證化研究
【谷騰環保網訊】公告問題的出現和止爭
近年來，隨著刑事附帶民事公益訴訟躍升為民事公益訴訟“主角”，各方面爭論逐漸增多，其中較為突出的是是否需要進行訴前公告，以及在賠償和解、賠禮道歉等情況下是否仍需公告。上述問題看似是程序問題，實際是實體問題、概念之爭與價值之辯。刑事附帶民事公益訴訟具有民事公益訴訟的一般性特征，不少觀點認為其隸屬于民事公益訴訟，需要執行訴前公告規定。但深入研究不難發現，其提起主體單一為檢察機關，且需遵循刑事訴訟規定，具有相對獨立的法律性質，同時其與刑事附帶民事訴訟具有同質性，是“刑事附帶民事訴訟向公益領域方向的延伸”，可不公告。另外，因公告可能會造成刑事辦案遲延，從提升效率節約資源的角度出發也不應公告。
2019年12月“兩高”發布了《關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》，要求履行訴前公告程序。后最高人民檢察院在2021年7月施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）進行了再次重申，從實踐層面消弭了訴前公告與否的紛爭。但對于賠償和解、賠禮道歉導致不起訴、撤訴等未予回應，產生了不一致的處理，另外實踐中出現的公告形式化甚至虛置浪費也遭到不少批評。
公告的分類和價值
訴前公告：民事公益訴訟訴前程序是“在提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持對民事公益訴訟享有優先權的法律規定的機關和有關組織起訴的制度安排”。民訴法規定提起民事公益訴訟的前提是沒有法律規定的機關和組織或者其不起訴，《辦案規則》規定民事公益訴訟案件調查結束后只能終結案件或發布公告。采取公告方式督促起訴是一種較為經濟的方式，并且最高人民檢察院為了有效解決操作問題在正義網專門開通了公益訴訟訴前公告專欄。然而，隨著檢察機關法律監督機關定位和公益保護人身份日彰，是否需要通過訴前公告刻意保持在維護公益上的謙抑作風值得商榷。
和解調解公告：民訴法解釋規定公益訴訟案件當事人之間可以和解、法院也可以進行調解，其中法院主持調解一般會進行不少于30日公告。而《辦案規則》僅規定了可以調解，對于訴中甚至訴前和解未予涉及，但實踐中仍不乏需求與探索。如江蘇省《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》規定，對侵害程度較輕、損害數額較小的民事公益訴訟案件……可以在起訴前與侵權人就損害賠償、公益修復等民事責任承擔達成協議，并應當將協議內容公告。從人民法院公告網刊載看，已有刊登檢察機關訴前和解協議的公告案件，且實際面向社會公告不少于30日。
道歉公告：《辦案規則》規定，人民檢察院……在英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽保護案件中可以提出消除影響、恢復名譽、賠禮道歉等精神類懲處的訴訟請求。實踐中消除影響、賠禮道歉等訴訟請求往往以媒體公告致歉信的方式進行，可以將其歸類為道歉公告。此類公告如能精準有效施行，在涉及相關侵權犯罪的刑事附帶民事公益訴訟案件中可起到懲戒與警示的雙重作用。
公告的現狀和反思
訴前公告尚未實際起到督促作用。《辦案規則》規定訴前公告應當在具有全國影響的媒體發布，且制作了文書樣本，并要求30日內書面反饋。此舉雖然涵蓋了告知的要求與內容，但尚未實現其目標，因為其前提當然包括查明是否具有相關機關和組織，如僅以一紙公告沖抵查明督促職責則有違制度原意。并且，在全國性媒體發布公告恐難產生預期效果，在浩如煙海或小如蟻豆的公告中鮮有人會關注或發現某一具體公告。以H省D市為例，檢察機關自2019年開始辦理刑事附帶民事公益訴訟案件，截至2023年6月共計辦理34件，除2019年辦理的14件因當時沒有明確必須履行訴前公告程序而未公告外，其余已起訴案件均進行了訴前公告，最終都沒收到書面反饋，案件均由檢察機關起訴。上述情況看似執行了上級要求，但除發布訴前公告一紙文書外，既沒有明確具體機關和組織范疇，也沒有采取督促起訴的其他行動，結果必然蓋然性導向自行起訴。
道歉公告語焉不詳難以取得實效。從法院公告網刊登情況看，道歉公告中很多致歉信雖落款署名，卻對其他信息語焉不詳，既沒有提及涉及的案發時間、地點內容等，也沒有致歉人其他個人信息，公眾很難從中獲得更為“真實”的感受，致歉人多數情況下僅是付出了公告費而已。另外，和其他公告一樣，道歉類公告均刊登在全國性報刊、網站上，而沒有在案發地公開，導致當地百姓難以知曉，其懲戒與警示作用大打折扣。
刑事案件整體辦案效率不高。從對H省D市檢察機關辦案期限調查可知，盡管因法院對公告期等拖延案件審理期限的“容忍”，使得后起訴的附帶民事公益訴訟能夠與先起訴的刑事案件同時審理判決，但整體案件仍然效率不高。一方面，因附帶民事公益訴訟一般較刑事案件晚起訴1個月，使得極少適用速裁程序，而從D市辦理的案件看，多是案情簡單的破壞資源環境案件，但僅1件適用了速裁程序。另一方面，案件的民事公益訴訟部分均由公益訴訟檢察官辦理，刑事檢察官除提供刑事案件證據材料外不承擔其他辦案工作，且因受訴前公告期等原因起訴書也相互獨立，這種同一案件中各自獨立辦案情況一定程度上浪費了訴訟資源。
改進公告工作的建議
進一步厘清公告價值定位。訴前公告實際是督促性的司法類公告，堅持訴前公告就應加強對相關機關組織的查明、督促以及支持其起訴工作。有人擔心過于具體的查找和厘清提起民事公益訴訟的機關和組織可能會造成負累，有的還認為會致使前期工作白費，但這正是附帶民事公益訴訟的價值所在，況且后續還可以銜接支持起訴工作。另外，和解調解公告主要價值在于讓公眾對和解調解工作進行監督，其類似于行政公告的公示意義，應該繼續堅持。而道歉公告實質上是一種懲罰性措施，其價值在于懲戒和預防，要做到信息相對翔實，絕不能淪為變相的經濟處罰。
逐步取消訴前公告相關要求。取消訴前公告能夠適應檢察機關法律監督機關定位，并消減其對整體訴訟進程的不當遲延，是當下中國解決刑事領域公益保護問題的較好方式。相關工作可以走漸進式的路線，首先，在檢察機關內部真正將附帶民事公益訴訟案件劃為刑事案件的附屬，由對應刑事案件的檢察官或辦案組一并辦理；其次，逐步縮小強制訴前公告的范圍，僅對一些案情復雜或影響較大的案件予以公告；第三，加強理論研究，進一步明確附帶民事公益訴訟隸屬于附帶民事訴訟范疇；最后，根據實踐和理論需求推動取消訴前必經公告程序的相關規定。
做實和解調解公告及道歉公告。一是繼續對和解調解內容及賠禮道歉消除影響等公告開展探索；二是盡快修訂司法解釋明確和解調解公告及道歉公告的類型和具體方式，同時擴大道歉公告適用類型范圍；三是將強制道歉并進行公告作為以和解調解結案案件的必經程序，以直觀反映被告人的主觀悔過心態；四是在道歉公告中加入司法機關對道歉人的評價并蓋章確認，一方面有利于對內容的審核，另一方面也彰顯了司法機關對道歉行為的支持；五是三類公告內容上要更多反應侵權人的個人信息，適當反映具體違法犯罪行為，同時要在全國和當地主要媒體及有關行業媒體同步公告。
（本文為《刑事附帶民事公益訴訟公告問題研究》課題組研究成果）
（作者單位：西南政法大學）
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