最高法：依法保護農用地不因流轉而被“非農化”
【谷騰環(huán)保網訊】1月10日，最高人民法院舉行新聞發(fā)布會，發(fā)布10件人民法院依法保護農用地典型案例。“一個好案例勝過一沓文件”。發(fā)布會上，最高法環(huán)資庭庭長吳兆祥介紹，經過認真篩選，此次發(fā)布10件依法保護農用地的典型案例，就是要發(fā)揮典型案例的宣傳教育和示范引領作用，增強保護農用地“人人有責，破壞擔責”的法治意識，積極推動全社會共同守護好耕地這個糧食生產的命根子，維護好中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。
在民事審判中，如何保護和實現農用地價值？司法實踐中，違法行政行為破壞農用地的主要類型是什么？人民法院如何有針對性地監(jiān)督行政機關切實保護農用地？在承包土地過程中出現非法占用農用地的問題，如何從源頭上解決？圍繞這些問題，發(fā)布會進行了詳細解答。
依法保護農用地不因流轉而被“非農化”
農用地既是農業(yè)生產的重要基石，又是經濟發(fā)展的重要要素和資源。在民事審判中如何保護和實現農用地價值？發(fā)布會上，最高人民法院民一庭副庭長杜軍介紹，近年來，人民法院完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，著力服務保障鄉(xiāng)村全面振興，充分保障農民和農業(yè)經營主體在農用地上依法享有的財產權益。在涉及土地承包經營權轉讓、土地經營權流轉等糾紛中依法確認、支持和保護當事人享有的合法利益，促進土地資源合理有效配置，土地利益充分釋放。
“實踐中，對于農用地權利因各種方式轉讓、流轉后導致的土地荒蕪、地力減損甚至土地被污損破壞等情形，人民法院堅決予以制止和否定。”杜軍說。
記者注意到，本次發(fā)布的兩起案例就充分體現了民事審判依法保護農用地不因流轉而被“非農化”、不受非法侵害的基本立場。
如，四川省崇州市道明鎮(zhèn)協和社區(qū)四個居民小組與李某洪土地經營權出租合同糾紛案中，被告承租“天府糧倉”核心示范區(qū)200多畝耕地，卻用于種植綠化苗木，還疏于管理成為拋荒地，經法院調解解除合同，及時全部完成復墾復耕，重新成為優(yōu)質水田。
又如，陜西省西安市鄠邑區(qū)渭豐街道某村民委員會與馮某漢土地租賃合同糾紛案中，馮某漢租賃農用地后，長期閑置并疏于管理，被他人大量挖沙、傾倒垃圾嚴重毀壞租賃土地。人民法院在依法判決提前解除合同的同時，針對農用地疏于管理的問題，向有關主管部門發(fā)出司法建議，督促其采取措施加強農用地的日常管理，并及時復耕復種，預防非法占用農用地行為再次發(fā)生。
“這兩個案例對于規(guī)范引導土地經營權人合法流轉、合理使用農用地具有良好的示范意義。”杜軍介紹，一方面，對擅自變更農用地用途或閑置撂荒農用地的合同，人民法院依法判令解除，使農用地及時恢復農業(yè)用途，便于合理開發(fā)利用。另一方面，堅持能動司法，積極延伸審判職能，根據案件具體情況和特點，最快速度推進農用地保護和利用，最大程度減少各方損失，實現了政治效果、法律效果和社會效果有機統(tǒng)一。
加強對農用地保護違法行政行為的監(jiān)督力度
“通過對相關行政訴訟案件的分析，我們發(fā)現，違法行政行為導致農用地被破壞的情形主要有違反法定程序、不履行法定職責、監(jiān)督責任不到位以及保護農民合理用地需求認識不到位等。”最高人民法院行政庭副庭長郭修江介紹。
比如，有的行政機關未經農用地轉用和集體土地征收法定審批程序，未批先征，未批先用，或者化整為零、拆分違規(guī)審批占用農用地；有的行政機關未能依法及時發(fā)現、查處破壞農用地的違法行為，對破壞農用地違法行為的打擊力度不夠；有的行政機關對于違法行為人作出處理后，未認真監(jiān)督相關義務主體履行復耕復種、賠償違法占地損失、落實耕地占補平衡政策等后續(xù)義務，沒有實現農用地保護的實質效果；有的行政機關在行政執(zhí)法過程中機械適用法律，未對農民合理用地需求與破壞農用地違法行為作出區(qū)分，違法強制拆除設施農業(yè)相關建筑物、構筑物等，損害農民的合法權益，破壞農用地的合理、有效使用。
“針對上述問題，各級人民法院行政審判部門堅決落實最嚴格的耕地保護制度，通過嚴格依法審理相關案件‘治已病’，通過堅持能動司法理念‘治未病’，通過完善相關規(guī)則‘管長遠’。”郭修江介紹。
如，各級人民法院行政審判部門始終把農用地保護類案件作為重點案件，強化對土地征收、違法占地等案件的審查力度，嚴把土地用途及用地程序關，加強對農用地保護違法行政行為的監(jiān)督力度。同時，積極延伸行政審判職能作用，主動參與社會治理，通過參與論證、提供法律咨詢意見等方式，幫助行政機關在事關農用地使用的重大改革措施出臺、重大政策制定或調整、重大工程項目建設等事項中，建立決策風險合規(guī)評估機制。
此外，定期對相關案件進行排查梳理、分析研判，充分運用司法建議、行政審判白皮書等形式，對農用地行政執(zhí)法中的普遍性、傾向性、趨勢性問題提出預警及治理建議，有效防止各類糾紛矛盾的發(fā)生。
“對破壞農用地違法行為的治理，必須要完善法治，健全監(jiān)管體制，建立長效治理機制，更好地發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。”郭修江介紹，為此，最高人民法院制定出臺了《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》《關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》等一系列相關司法解釋、批復答復。下一步，人民法院還將針對亂占耕地建房等方面的法律適用問題，進一步制定和出臺相關政策。
給基層農用地管理單位和責任人員敲響警鐘
實踐中，部分村民委員會、村民小組等基層組織為牟利實施了放任非法占用農用地犯罪的行為。在發(fā)展農村經濟中，發(fā)包土地、收取土地承包金是提高村集體收入，發(fā)展農村經濟最常見的方式之一。特別是隨著經濟社會迅速發(fā)展，一些地方的農村加大招商引資力度，引進社會資本，以土地流轉、租賃等方式開展多種經營。
但是，由于法律意識不強，一些村民委員會、村民小組等基層組織為收取高額流轉費，不按照土地管理法規(guī)的規(guī)定進行土地發(fā)包，隨意變更土地用途、毀壞農用地等現象時有發(fā)生，導致在承包土地過程中非法占用農用地的問題比較突出。
吳兆祥介紹，涉案土地大多以苗木移栽、農業(yè)養(yǎng)殖等“合法”名義簽訂土地流轉協議，但實際多用于非法采石、采礦、采土、辦企業(yè)、建廠房等非農用途。有的村民委員會、村民小組等基層組織為謀取利益，甚至主動實施破壞農用地犯罪行為。
“我國土地管理法第11條規(guī)定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。村民委員會、村民小組以及農村合作社等基層組織是土地經營管理主體，也是守護農用地的第一責任主體，是第一道防線，這道防線一旦失守，將給農用地保護帶來嚴重影響。”吳兆祥強調，應當認識到，即使是為了集體利益，村民委員會、村民小組等基層組織也無權擅自改變土地性質和用途。
本次發(fā)布的典型案例中，就有村集體為牟利放任非法占用農用地犯罪的情況。在梁某東等人非法占用農用地案中，三名村民小組組長為增加集體收入，違法將耕地發(fā)包給另一名被告人挖塘養(yǎng)魚，破壞基本農田50余畝，毀壞全部農業(yè)設施，被依法判處刑罰。
在這起案例與陜西省西安市鄠邑區(qū)渭豐街道某村民委員會與馮某漢土地租賃合同糾紛案中，村民委員會和村民小組沒有盡到管理責任，甚至違法使用土地。
“這類案件，反映出村民委員會、村民小組等基層組織在保護和管理農用地方面存在履職失位的問題，也暴露出部分地區(qū)基層組織農用地保護意識不強，生態(tài)文明意識有所欠缺的問題。”吳兆祥表示，希望通過發(fā)布這類典型案例，給基層農用地管理單位和責任人員敲響警鐘，引導其依法履行合理利用土地資源、保護和改善生態(tài)環(huán)境的管理職責，進一步牢固樹立守好耕地保護紅線和筑牢糧食安全底線的理念。
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