新《稽查辦法》施行促進執法規范高效
圖為江蘇省蘇州市生態環境綜合行政執法局開展案卷稽查工作。 鄭興春供圖
編者按
【谷騰環保網訊】生態環境部近日印發新修訂的《生態環境行政執法稽查辦法》（以下簡稱新《稽查辦法》），在稽查定義、內容、程序和流程、責任體系等方面作出修改。
新《稽查辦法》一經發布，便在生態環境執法系統引發熱烈討論。各地執法人員積極踴躍來電投稿，表達觀點分享見解。本報對其中有代表性的觀點進行摘登，展示一線執法人員從不同角度對新《稽查辦法》修訂內容的理解，結合稽查工作中的實際問題進行解析解讀，強化普法宣傳，推進新《稽查辦法》的貫徹落實。
■四川省生態環境保護綜合行政執法總隊楊明凡：
稽查不是“走過場”而是“見真章”
新《稽查辦法》第十六條第二款中規定，稽查單位可適時采取“回頭看”等方式對整改完成情況進行抽查復核。筆者認為，執法稽查作為執法工作的“后半篇文章”，促進了執法機構和人員嚴格、規范、公正、文明、廉潔執法，提高了生態環境部門依法行政的水平。但是，執法稽查工作只是執法監督工作的第一步，仍有“后半篇文章”需要完成。
從以往實踐來看，被稽查單位面對稽查工作，往往存在過關心態，對于稽查工作有著“稽查就是找茬”的錯誤認識，沒有真正靜下心來接受監督，沉下心來解決問題，一些執法問題長期存在，甚至成為了“頑疾”，嚴重制約了執法能力的進一步提升。而稽查“回頭看”就是扭轉被稽查單位錯誤思想認識的關鍵，讓大家明白稽查不是“走過場”，而是“見真章”。
從稽查本質來看，發現問題只是稽查工作的一部分成果，甚至是很小一部分成果，推動問題整改才是稽查工作的最終目的。如果稽查發現問題在被發現后不解決、不整改，往往比不稽查的效果還壞。因此，做好稽查工作“后半篇文章”，關鍵要在整改上發力，必須要通過稽查“回頭看”來實現稽查工作的整體閉環。
從工作經驗來看，四川省高度重視稽查整改工作，將稽查“回頭看”作為下一年度的重點工作。采取“清單制+責任制+辦結制”工作模式，督促所有被稽查單位根據稽查反饋意見，認真制定稽查問題整改工作方案和整改清單，明確整改時限和責任人員，按月填報“稽查反饋問題辦理情況”，層層傳導壓力，壓緊壓實責任。同時，不定期派出專門隊伍，對所有被稽查單位的整改落實情況進行全面現場核實，堅決杜絕虛假整改、邊改邊犯等情況。
綜上，只有真正重視稽查“回頭看”工作，并持之以恒地開展稽查“回頭看”工作，才能確保稽查工作成果轉化為推動生態環境執法事業發展的強大力量。
■江蘇省蘇州市生態環境綜合行政執法局鄭興春：
主體擴大利于鄉鎮街道執法水平提升
相較于《環境監察稽查辦法》，新《稽查辦法》規定的稽查主體除了下級生態環境主管部門或派出機構，還包括了其他承擔生態環境保護綜合行政執法職能的綜合行政執法機構。
近年來，為深化鄉鎮街道體制改革，完善基層治理體系，多個省份出臺相關政策，將部分市縣級人民政府及其所屬行政執法部門行使的行政處罰權，調整由鄉鎮人民政府和街道辦事處以其自身名義行使，實行綜合行政執法。新《稽查辦法》里提到的其他承擔生態環境保護綜合行政執法職能的綜合行政執法機構，主要就是指鄉鎮人民政府和街道辦事處成立的、承擔生態環境保護綜合行政執法職能的鄉鎮、街道綜合行政執法局。
然而，筆者發現，改革后的鄉鎮、街道綜合行政執法局承接生態環境執法工作后，存在能力不足、專業性不強、案件辦理質量不高等問題。例如，某市司法局組織專家對全市行政處罰案卷進行考核評分，由鄉鎮、街道綜合行政執法局作出的生態環境行政執法處罰案卷平均得分不足60分，遠低于其他案卷的平均得分。雖然市縣級生態環境主管部門根據“誰委托、誰培訓”的原則，會定期或不定期對鄉鎮、街道綜合行政執法局開展法律法規知識的綜合培訓和執法業務等培訓，但因不是上下級關系，市縣級生態環境主管部門無法對鄉鎮、街道綜合行政執法局生態環境執法工作進行全面稽查。
新《稽查辦法》對稽查主體的調整，則有效解決了這個難題，對全面提升鄉鎮、街道綜合行政執法局執法規范化水平和案件辦理質量意義重大。
江蘇省蘇州市早在2021年就開始對鄉鎮、街道綜合行政執法局生態環境執法工作進行稽查。2015年，常熟市將包括多項生態環境執法權在內的行政處罰權、行政強制權下放至街道辦事處和鄉鎮人民政府，并組建鄉鎮、街道綜合行政執法局行使與之相關的行政檢查權。2021年，常熟市辦理生態環境行政處罰案件505件，其中由鄉鎮、街道綜合行政執法局辦理的194件，占比近40%，對整體案卷質量影響較大。為此，蘇州市對常熟市鄉鎮、街道綜合行政執法局開展專項稽查，對執法人員執法規范化水平和案件辦理質量進行全面稽查，并提出針對性的指導意見和整改措施。經過多輪次的專項稽查，常熟市鄉鎮、街道綜合行政執法局執法規范化水平和案件辦理質量得到了極大提升。
■上海市閔行區生態環境局執法大隊王謙謙：
合理容錯激勵執法人員擔當作為
新《稽查辦法》明確了不予追究執法過錯責任等7種情形，在外部執法監督強調“有力度又有溫度”的當下，內部稽查同樣剛柔并濟，有效增強執法人員的工作信心，提高積極性，更能促進執法人員擔當創新。
因我國環境法治進程發展迅速，同時又囿于法律法規（廣義）的局限性，當前生態環境執法所依據的部分法規、標準、規范在一定程度上存在缺失、新舊交替重合、競合、沖突等情況，給執法工作帶來一定困難。新《稽查辦法》明確，有關法規、標準、規范等執法依據缺乏、規定不一致或不具備實施條件的，不予追究執法人員責任。這便在一定程度上減輕了執法人員“不然別做了吧，不知道適用哪條規定”“這個證據需要收集嗎？這案子做不做都有可能被問責，好難”“企業要延期聽證，給出的理由也不清楚充不充分，該不該延期？好怕做的不對案件評查被扣分、稽查被問責”等諸多疑惑與抱怨。
以上述延期聽證申請問題為例，《環境行政處罰聽證程序規定》對延期舉行聽證會作出了較為詳細的規定，而自2023年4月1日開始施行的《上海市行政處罰聽證程序規定》則未對延期聽證作出規定。當進入聽證階段時，難免會面對行政相對人各式理由的延期申請，而此時，時間較早、僅為部門規范性文件但是特殊領域規定的《環境行政處罰聽證程序規定》和剛施行不到一年、一般領域的政府規章《上海市行政處罰聽證程序規定》的規定并不一致，應當適用哪一規定？
根據《立法法》的規定，仔細辨別第一百零六條第一款第二項和第三項，從用語上能夠分辨出立法時的考慮，即在政府規章與部門規章沖突情況下，優先適用部門規章，但前提是不得減損行政相對人權利或增加義務。對于規章沖突法律如何適用問題，在學界尚有較大爭議，更罔論實務中如何執行有沖突的部門規范性文件與政府規章。
新《稽查辦法》印發前，這不僅僅是一個法律適用的問題，也是法律執行的問題，很大程度上會造成執法人員認為不管怎么做都將面臨被稽查追責，從而降低整個執法工作的積極性。
新《稽查辦法》充分考慮了法規、標準、規范等執法依據具有保守滯后、文字表達局限、無法窮盡等局限性，以及執法人員因此在實務操作中遇到的困難。同時，第五項免責事由“已按照職能分工、崗位職責和監督檢查計劃正確履行職責”與第二項在邏輯上形成呼應，進一步強化了稽查工作的權威性、專業性、嚴謹性，在嚴格追究被稽查單位和執法人員履職不能、不力的同時，將外部執法監管的包容審慎投射于內部稽查，既糾錯又容錯，讓內部稽查同樣既有力度又有溫度，激勵擔當作為。
■吉林省延邊朝鮮族自治州生態環境保護綜合行政執法支隊霍錫蓉：
非現場稽查實現基層執法提質增效
新《稽查辦法》增加的“非現場稽查方式”對于豐富稽查形式、提高稽查效能具有積極意義。2023年，吉林省延邊朝鮮族自治州生態環境局已嘗試通過非現場的方式開展稽查工作，體會到了這種稽查方式給執法工作帶來的便利。
在日常工作中其實不難發現，縣（市）執法過程中存在的問題不少。2023年，延邊州生態環境局將專項行動開展情況、日常材料報送情況、移動執法使用、案卷辦理系統、“三項制度”落實情況等與非現場稽查相結合，把環境信訪、現場執法規范性、執法案卷質量、執法著裝規范等情況納入常態化執法稽查范圍。
比如，在調度專項行動開展過程中，我們采取“順藤摸瓜”的方式，根據縣（市）分局查辦的案件，利用“行政處罰案件信息管理系統”“吉林省生態環境智慧執法系統”等大數據平臺，查看案件辦理及案卷制作、“三項制度”執行、移動執法使用、執法人員著裝情況等。此外，強化結果運用，對稽查中發現的問題，督促各縣（市）積極整改，進一步提升執法人員專業素質和業務水平。
這樣的稽查方式，在人員少任務重的情況下，大大減少了基層縣（市）執法人員的工作量，既減少了重復操作，也提升了上級的稽查工作效率，從而能高效推動各縣（市）生態環境部門規范行政執法行為，提高依法行政水平，發揮好執法稽查內部監督作用。
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