失信懲戒是否屬于行政處罰
【谷騰環保網訊】監督管理辦法》（生態環境部令第9號）第六條規定，設區的市級以上生態環境主管部門應當加強對編制單位的監督管理和質量考核，開展環境影響報告書（表）編制行為監督檢查和編制質量問題查處，并對編制單位和編制人員實施信用管理。失信懲戒在實踐中應用廣泛，列入失信名單對公民、法人和其他組織權益影響重大，甚至是“一處失信，處處受限”。對失信懲戒的性質等如何理解，筆者試探析如下。
首先，失信懲戒非行政處罰。
修訂后的《中華人民共和國行政處罰法》于2021年7月15日實施，該法第二條首次明確了行政處罰的概念，即，行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。行政執法實踐中，行政機關適用法定的行政處罰種類時，如對當事人處以罰款，或者降低資質等級，無論過程和結果是合法還是違法，其性質當然屬于行政處罰的實施。
行政機關適用失信懲戒既然不屬于行政處罰，該措施的性質如何理解？
在《行政處罰法》的修訂過程中，曾有建議將信用懲戒納入行政處罰種類。第十三屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過的《行政處罰法》第九條規定：“行政處罰的種類：（一）警告、通報批評；（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；（三）暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件；（四）限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業；（五）行政拘留；（六）法律、行政法規規定的其他行政處罰。”失信懲戒雖然極大可能地減損了當事人的權益，具有一定的懲戒性，有人也認為，失信懲戒事實上就是一種行政處罰，如果要分類的話，應屬于“資格罰”，但按照處罰法定的原則，不屬于行政處罰。
其次，失信懲戒必須有依據。
目前，失信懲戒缺乏相應的法律規范。國務院辦公廳《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49號）要求，對失信主體采取減損權益或增加義務的懲戒措施，必須基于具體的失信行為事實，直接援引法律、法規或者黨中央、國務院政策文件為依據，并實行清單制管理。部際聯席會議牽頭單位會同有關部門依法依規編制并定期更新全國失信懲戒措施基礎清單，部際聯席會議成員單位和其他有關部門可依法依規提出擬納入清單失信懲戒措施的建議，部際聯席會議牽頭單位梳理匯總清單，征求各地區、各有關部門和相關市場主體、行業協會商會、法律服務機構、專家學者和社會公眾意見，提請部際聯席會議審定后向社會公布并組織實施。各地可依據地方性法規，參照全國失信懲戒措施基礎清單的制定程序，制定適用于本地的失信懲戒措施補充清單。現行法律、法規對失信行為懲戒力度不足，對確有必要加大懲戒力度的，建議提請有權機關及時制定法律法規，確保失信懲戒嚴格依法依規開展。
如，為規范建設項目環境影響報告書和環境影響報告表編制行為監督檢查過程中，編制單位和編制人員的失信行為記分，根據《建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法》（生態環境部令第9號），生態環境部于2019年制定了《建設項目環境影響報告書（表）編制單位和編制人員失信行為記分辦法》，細化違反相關規定的各類失信行為，明確相應的失信記分，并規范信用管理對象失信行為的記分周期、記分規則以及失信記分累計的警示分數和限制分數。
另如，《國家稅務總局關于納稅信用評價與修復有關事項的公告》(國家稅務總局公告2021年第31號)第四條規定，自2021年度納稅信用評價起，稅務機關按照“首違不罰”相關規定對納稅人不予行政處罰的，相關記錄不納入納稅信用評價。
最后，應保障當事人的申請信用修復和救濟權利。
失信懲戒，是由行政機關作出的對當事人有一定影響的具體行政行為，是不利評價和制裁，對當事人權利義務產生實質影響。應建立有利于自我糾錯、主動自新的信用修復機制，除法律、法規和黨中央、國務院政策文件明確規定不可修復的失信信息外，失信主體按要求糾正失信行為、消除不良影響的，均可申請信用修復。符合修復條件的，要按照有關規定及時將其移出嚴重失信主體名單，終止共享公開相關失信信息，或者對相關失信信息進行標注、屏蔽或刪除，及時恢復當事人信用。
同時，因適用非法定行政處罰種類的懲戒措施，當事人不服，應享有復議訴訟的權利。最高人民法院《關于行政案件案由的暫行規定》（法發〔2020〕44號）在二級案由“行政處罰”中列明的15項三級案由也無失信懲戒，就被訴行為的性質而言，筆者認為宜選擇行政處理作為案由，即使選擇行政處罰為案由在實務中更有利于原告。
作者單位：山東省濟南市生態環境保護綜合行政執法支隊
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