超標(biāo)排放噪聲到底該不該按日連續(xù)處罰？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】同樣是超標(biāo)排放噪聲，到底要不要按日連續(xù)處罰？江蘇省常州市對涉事企業(yè)啟動按日連續(xù)處罰，而廣東省則明確回復(fù)不應(yīng)適用按日連續(xù)處罰。兩種截然不同的處理方式是否符合相關(guān)法律規(guī)定？超標(biāo)排放噪聲究竟能否適用按日連續(xù)處罰？為此，記者采訪了相關(guān)法律專家。
針對“同案”兩地處理方式截然不同
超標(biāo)排放噪聲能否適用按日連續(xù)處罰，常州的答案是能。
今年年初，一篇題為《常州：噪聲擾民“按日計罰”加強懲戒終解難題》的文章發(fā)布于“江蘇生態(tài)環(huán)境”微信公眾號。文中介紹，接到村民舉報，常州市生態(tài)環(huán)境局經(jīng)開分局執(zhí)法人員前往一家塑膠廠開展執(zhí)法。
在調(diào)查中，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)，噪聲主要源于車間配套的廢氣處理設(shè)施風(fēng)機及冷卻塔。經(jīng)檢測，廠界晝間噪聲值超過標(biāo)準(zhǔn)值，執(zhí)法人員立即下達責(zé)令改正違法行為決定書，責(zé)令該單位停止超標(biāo)排放工業(yè)噪聲行為并改正。
然而，接到處罰決定后，工廠并沒有整改到位。新聞報道中介紹，執(zhí)法人員后續(xù)復(fù)查發(fā)現(xiàn)，同一廠界晝間噪聲值依然超標(biāo)。針對該廠“知錯不改”的問題，常州市生態(tài)環(huán)境局經(jīng)開分局立即啟動按日連續(xù)處罰程序。隨后，該廠負(fù)責(zé)人加快整改，迅速實現(xiàn)達標(biāo)排放。
而在廣東省生態(tài)環(huán)境廳官方網(wǎng)站互動交流板塊，去年年底，有網(wǎng)友針對“噪聲檢測結(jié)果超標(biāo)，復(fù)查檢測繼續(xù)超標(biāo)是否使用按日計罰”進行咨詢。
廣東省生態(tài)環(huán)境廳的官方答復(fù)認(rèn)為，《噪聲污染防治法》中對噪聲污染有著明確的定義：本法所稱噪聲污染，是指超過噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)或者未依法采取防控措施產(chǎn)生噪聲，并干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)的現(xiàn)象。
此外，官方答復(fù)也重點強調(diào)了按日連續(xù)處罰在《環(huán)境保護法》中的規(guī)定：第五十九條第一款規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
從文本上看，噪聲污染是現(xiàn)象，而按日連續(xù)處罰的對象是排放污染物，對比之下，廣東省生態(tài)環(huán)境廳官方回復(fù)得出結(jié)論：噪聲污染是一種現(xiàn)象，不是污染物，因此，不適用按日連續(xù)處罰。
噪聲雖有瞬時性特征但同樣適用按日計罰
文義解釋是法律解釋的重要方式，但甘肅政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授馮嘉認(rèn)為，廣東省生態(tài)環(huán)境廳的答復(fù)是在背離立法原意基礎(chǔ)上機械地適用法律，會造成法律適用的錯誤。
馮嘉介紹，2014年之前很多企業(yè)寧愿接受行政處罰，也不愿意積極改正自身的排污行為。其原因是基于當(dāng)時的法律，相關(guān)部門僅能對違法排污行為予以一次性罰款，違法排污者承擔(dān)的違法成本往往低于持續(xù)排污獲得的非法收益。
隨后《環(huán)境保護法》修訂，按日連續(xù)處罰制度被引入我國環(huán)境法律制度，目的便是提高環(huán)境違法行為的違法成本，震懾違法排污企業(yè)，促使其積極改正違法排污行為。“從立法原意上看，按日連續(xù)處罰主要針對的是違法排污行為持續(xù)性排污、持續(xù)性違法獲利的特點，與其排放的是一種物質(zhì)還是一種現(xiàn)象無關(guān)。”馮嘉說。
此外，馮嘉認(rèn)為，《環(huán)境保護法》中按日連續(xù)處罰的相關(guān)規(guī)定使用“污染物”的表述，是受立法語言習(xí)慣的影響：“在環(huán)境科學(xué)中環(huán)境污染主要有兩種形態(tài)，包括物質(zhì)型污染與能量型污染。但在立法上并不嚴(yán)格區(qū)分，一般統(tǒng)一采用‘污染物’的表述。”
在過往適用按日連續(xù)處罰的生態(tài)環(huán)境案件中，大氣污染、水污染、土壤污染案件較多。持續(xù)性的排污對自然環(huán)境造成累積性破壞，容易給公眾帶來按日連續(xù)處罰須具備影響累積特點的印象。廣東越啟蘭律師事務(wù)所生態(tài)環(huán)境合規(guī)中心主任盧清彬告訴記者，這實際上是一種錯誤印象。
“一般來說，具備連續(xù)性或持續(xù)性的行為特征是適用按日連續(xù)處罰的必要條件，但影響累積的特點卻不是。噪聲盡管具有即時性、瞬時性的特點，但若持續(xù)違法排放噪聲，考慮到其危害性，同樣可以作為按日連續(xù)處罰的適用對象。”盧清彬說。
地方性法規(guī)有無相關(guān)規(guī)定不影響處罰
近年來，我國聲環(huán)境質(zhì)量總體向好，但局部噪聲投訴舉報持續(xù)居高！吨袊肼曃廴痉乐螆蟾妫2023）》數(shù)據(jù)顯示，2022年全國地級及以上城市各渠道各部門合計受理的噪聲投訴舉報約450.3萬件，其中社會生活噪聲投訴舉報最多，建筑施工噪聲次之。
去年，上海市黃浦區(qū)生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法大隊對麗園大廈空調(diào)設(shè)備噪聲擾民立案查處。事后，涉事企業(yè)并未有效整改，黃浦區(qū)生態(tài)環(huán)境局隨即啟動按日連續(xù)處罰程序，作出罰款人民幣14.4萬元的處罰決定。
盧清彬解釋說，從性質(zhì)上看，建筑施工、交通運輸、社會生活噪聲與工業(yè)噪聲并無區(qū)別，均要遵守環(huán)境法律法規(guī)和管理制度的約束，都可以適用按日計罰。因此，上海黃浦區(qū)生態(tài)環(huán)境局的處罰正當(dāng)。
事實上，《環(huán)境保護法》第五十九條第三款中規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護的實際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰違法行為的種類。目前，寧波、深圳等地也均在地方立法中明確超標(biāo)排放噪聲適用按日連續(xù)計罰的相關(guān)情形。
但馮嘉告訴記者，對超標(biāo)噪聲的行為適用按日連續(xù)處罰的法律依據(jù)是《環(huán)境保護法》第五十九條第一款，而非第三款。因此，無論地方性法規(guī)規(guī)定與否，均不影響對超標(biāo)排放噪聲行為適用按日連續(xù)處罰。
一份北京市第四中級人民法院于2020年作出的行政判決書同樣支持這一觀點。此案中，河北中凱公司超標(biāo)排放噪聲且拒不改正，天津市薊州區(qū)生態(tài)環(huán)境局對其作出《按日連續(xù)處罰決定書》。因當(dāng)時天津地方性法規(guī)并未對超標(biāo)排放噪聲適用按日連續(xù)處罰作出規(guī)定，河北中凱公司便提起行政訴訟。
北京市第四中級人民法院認(rèn)為，即便地方性法規(guī)未就按日連續(xù)處罰所適用的違法行為種類作出增加，并不影響將環(huán)境噪聲污染作為適用該類處罰的種類，作出《按日連續(xù)處罰決定書》具有法律依據(jù)。
盧清彬提醒，雖不影響處罰，但地方立法事關(guān)執(zhí)法的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。他建議，地方應(yīng)圍繞超標(biāo)排放噪聲適用按日連續(xù)處罰及時進行立法、修訂，完善相關(guān)的地方法規(guī)，進一步細(xì)化實施標(biāo)準(zhǔn)和程序。
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