如何推進生態綜合補償，健全橫向生態保護補償機制？
【谷騰環保網訊】不久前召開的黨的二十屆三中全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），對深化生態文明體制改革進行了部署，在健全生態環境治理體系中，《決定》提出，推進生態綜合補償，健全橫向生態保護補償機制，統籌推進生態環境損害賠償。
如何理解生態綜合補償？《決定》又為何專門提出橫向生態保護補償機制？目前生態保護補償還存在哪些問題？本報就此專訪了生態環境部環境規劃院首席專家、生態環境補償研究中心主任劉桂環研究員。
中國環境報：在《中共中央關于進一步全面深化改革 推動中國式現代化的決定》中，提出推進生態綜合補償，如何理解生態綜合補償，具體指什么？
劉桂環：近年來，生態綜合補償在促進生態環境保護、增強區域發展能力、推動共同富裕等方面發揮了重要作用。《決定》提出生態綜合補償的部署，這是在推進中國式現代化新征程上，生態保護補償與鄉村生態振興有機銜接的重要抓手，是生態優勢地區做好生態利用文章的重要制度保障，是真正實現由“輸血式”補償向“造血式”補償的重要舉措。
2015年10月16日，國家主席習近平在減貧與發展高層論壇上首次提出包括“生態補償脫貧一批”在內的“五個一批”的脫貧措施，隨后，“五個一批”的脫貧措施被寫入《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》。生態補償脫貧一批，系指加大貧困地區生態保護修復力度，增加重點生態功能區轉移支付，擴大政策實施范圍，讓有勞動能力的貧困人口就地轉成護林員等生態保護人員。2016年，國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》首次提到“開展貧困地區生態綜合補償試點”。2019年，國家發展改革委印發《生態綜合補償試點方案》，細化實化了“以提高生態補償資金使用整體效益為核心”的生態綜合補償機制，并在江西、福建、貴州、海南等10個省份各選取5個縣（市、區）率先開展生態綜合補償試點工作。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》提出，圍繞國家生態安全重點，“實施縱橫結合的綜合補償制度”。
因此，我認為，《決定》部署的生態綜合補償，主要體現在三個方面的“綜合”：
一是補償目標的綜合。縱向生態保護補償的目標是提高重要區域生態產品供給能力，對維護國家生態安全發揮了重要作用，橫向生態保護補償目標是解決區域之間的權責利對等問題，促進區域間生態環境共建綠色發展惠益共享。建立縱橫結合的綜合補償制度，可以全面覆蓋不同生態功能重要區域和不同類型生態系統，推動生態保護的成本和效益在不同區域和不同利益相關者之間的公平分配。
二是補償資金的綜合。將繼續依法穩步推進不同渠道生態保護補償資金統籌使用。近年來，各地也在積極探索補償資金整合使用，例如福建省按比例統籌整合9個部門20個與生態環保相關的專項資金，設立綜合性生態補償資金池，針對突出問題、關鍵領域、薄弱環節策劃項目實施，有效解決了單要素補償政策以部門為主導、補償對象交叉、補償難以形成合力、政策疊加效應不明顯的問題。
三是補償方式的綜合。將生態保護補償充分融入區域綠色發展多元推進，一方面，補償資金除了用于生態環境保護相關項目以外，還要拓展到“綠水青山”向“金山銀山”轉化的產業以及配套制度建設等方面；另一方面，縱深推進市場化多元化生態保護補償機制，動員和匯聚各方面力量，促進生態保護者利益得到有效補償，激發全社會參與生態保護的積極性，實現讓生態環境保護者不吃虧。
今年6月1日起施行的《生態保護補償條例》將經過實踐驗證、行之有效的制度上升到行政法規層面予以固化，“堅持政府主導、社會參與、市場調節相結合，堅持激勵與約束并重，堅持統籌協同推進，堅持生態效益與經濟效益、社會效益相統一”，可以看出，生態綜合補償將貫穿于財政縱向補償、地區間橫向補償、市場機制補償的全過程。
中國環境報：此次《中共中央關于進一步全面深化改革 推動中國式現代化的決定》中，專門明確提出“健全橫向生態保護補償機制”，釋放了什么信號？目前，有哪些典型的跨省橫向生態保護補償案例值得借鑒。
劉桂環：《決定》對“健全橫向生態保護補償機制”的部署，是對十多年來我國橫向生態保護補償機制建設頂層設計的肯定和延續，既明確了橫向生態保護補償機制是中國式現代化建設的重要制度組成，又強調了改革創新“一直在路上”，橫向生態保護補償機制仍需不斷健全完善，以更高水平保護支撐更高質量發展。
2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“推動地區間建立橫向生態補償制度”，請注意，這里的用詞是“推動建立”。2015—2016年，中共中央、國務院印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《關于加大脫貧攻堅力度支持革命老區開發建設的指導意見》等重要政策文件都強調要建立地區間橫向生態保護補償機制，制定相關辦法；《關于健全生態保護補償機制的意見》《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》對如何建立流域橫向生態保護補償提出了具體的舉措。2018—2021年，國家針對長江、黃河分別出臺了引導政策，鼓勵全流域建立橫向生態補償機制。2021年，我國以流域上下游生態補償為代表的橫向生態保護補償機制已初步建立，當年出臺的《關于深化生態保護補償制度改革的意見》提出了“健全橫向補償機制”的要求，請注意，這里的用詞是“健全”。今年頒布實施的《生態保護補償條例》結合各地橫向生態保護補償機制試點成果，進一步明確了地區間補償機制建設的關鍵環節。
近年來，跨省流域橫向生態保護補償機制建設明顯提速，先行先試的補償試點起到了重要的示范引領作用。自2012年浙江—安徽簽訂首個跨省流域橫向補償協議以來，至今已有24個流域（河段）、23個省（區、市）簽訂了跨省流域橫向生態保護補償協議，國家和地方一直在因地制宜、因時制宜地調整優化機制設計，完善補償基準要求、拓寬資金使用范圍等，力圖推動補償機制更加充分地反映流域生態環境保護形勢變化，更加充分反映各利益相關方參與流域上下游生態環境保護的訴求。比如新安江流域，四輪協議持續更新補償方案，第四輪協議已變“對賭協議”到合作共贏，在補償標準、理念、方式、范圍等方面提檔升級，補償范圍由三輪試點的3市10縣擴至4市34縣區，并探索園區共建、產業協作、人才交流等多種方式。
中國環境報：資金補償是生態保護補償最直接，也是相對較多的補償方式。此外，各地已經探索了一些除資金外的生態保護補償方式，在這方面，有哪些有特色補償方式值得推廣？
劉桂環：除資金補償外，各地在治理合作、產業扶持、人才交流、公共服務共享等方面的補償方式取得了一定突破，既有較強的可操作性，也推動從單純經濟補償向促進上游地區水生態產品價值實現的方向轉變，從單純的生態保護補償向區域流域上下游共同保護生態環境轉變。
這其中以新安江流域的做法最為豐富。2023年，中央區域協調發展領導小組印發《新安江—千島湖生態環境共同保護合作區建設方案》（2023—2027年），從更高層面為上下游合作發展的補償模式提供了制度保障。根據建設方案，安徽省黃山市、宣城市和浙江省杭州市將協同推進水生態修復和全域生態保護，協同做好源頭控制和溯源治理，協調推進生態產品價值實現等生態環境保護機制建設，同時，推動產業合作、共建長三角生態產品基地、共享基本公共服務等，協同促進高水平保護和高質量發展。全方位、高水平推進新安江—千島湖生態環境共同保護合作區建設，也是皖浙兩省就新安江建設生態保護補償機制的重要組成和外延，為全國跨區域生態保護補償和生態產品價值實現機制建設提供了示范樣板。
京津冀在這方面也進行了較深入探索。2023年11月，以深化引灤入津橫向生態補償機制為契機，天津市和承德市簽訂《生態環保對口幫扶合作框架協議（2023—2027年）》，建立生態環保領域對口幫扶長期合作機制，圍繞對口幫扶指導、生態環境聯建聯防聯治、聯合監測執法、監測數據共享等工作深入開展交流與合作，同年，津市大型商貿企業承銷“承德山水”農特產品1700余萬元。
中國環境報：生態保護補償涉及范圍廣、領域多，目前還存在哪些問題？需要從哪些方面進一步健全完善？特別是在發揮各方力量方面，有什么建議？
劉桂環：生態保護補償涉及面廣、利益交織，需要在解決問題中不斷前行。一是各方對于生態保護補償的認識不足，“補償就是給錢”還是很多地方政府對生態保護補償的認識。二是健全生態保護補償的管理運行機制還需要時間，相關政策還需要協同增效。三是市場化多元化補償仍處于起步階段，補償各方尚未形成高水平保護與高質量發展的利益共同體。
因此，為有效落實《決定》提出的“推進生態綜合補償，健全橫向生態保護補償機制”，我提出四點工作建議：
一是強化組織實施。充分發揮生態保護補償工作部際聯席會議牽頭部門作用，研究解決跨區域、跨部門的關鍵問題，推動形成工作合力，共同落實各項重點工作。地方政府健全工作機制，將生態保護補償工作納入國民經濟和社會發展規劃，組織和督促各級各部門開展相關工作。
二是夯實技術支撐。貫徹落實《生態保護補償條例》，積極開展生態保護補償統計監測，及時反映生態保護補償工作的進展與成效。深化流域等重點領域生態保護補償相關技術方法研究，完善生態產品相關指標監測、數據統計和共享機制，形成扎實的基礎數據和科學的操作指南。優化完善生態保護補償資金分配—使用管理—績效評價全鏈條體系建設，加強數字技術應用，形成生態保護補償全周期動態跟蹤機制，推動補償資金見到實效。
三是加強政策協同。推動森林、草原、濕地等生態環境要素分類補償與重點生態功能區轉移支付在政策目標、補償范圍等方面的銜接，讓資金發揮更大的綜合效應。將生態保護補償政策深度融入區域協調發展、鄉村振興等戰略部署中，加強與其他生態保護與修復、開發管控政策的銜接，探索多元化補償的有效模式，提高各項政策的綜合效益。
四是發揮各方力量。生態保護補償工作堅持中國共產黨領導，但不是政府大包大攬，需要企業、公眾等各方的深度參與，形成政府主導、社會參與、市場調節相結合的多方共贏局面。完善生態保護補償市場化所需要的土地資源、產業開發、環保投資、權益交易、金融創新等配套政策，健全綠色消費激勵機制，正確引導生態產品供求，提高各類主體參與動力。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
