“限塑令”對塑料袋回收利用影響的分析
1 引言
為緩減能源資源浪費和環境污染，2007年12月31日國務院辦公廳頒布了《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》（國辦發[2007]72號。以下簡稱“限塑令”）。“限塑令”自2008年6月1日實施以來，關于塑料袋的收費問題和替代品等問題引發了社會各界的思考與爭論。“限塑令”頒布的主要原因在于塑料袋的過量使用及回收處理不到位，但“限塑”并非“禁塑”，尤其當缺乏真正相對環保的替代品時，塑料袋的重要性仍然不可否認。如何減少塑料袋的使用與廢棄、提高資源利用率，是解決當前矛盾的關鍵所在。因此，分析“限塑令”對塑料袋回收利用的影響，可為今后制定塑料袋資源回收利用的政策走向與改善提供相關支撐。
2 “限塑令”對塑料袋回收利用的影響
2.1 我國塑料袋回收利用概況與存在的問題
“限塑令”所針對的塑料袋主要指的是PE塑料袋，回收后絕大部分被加工成再生塑料粒子和再生塑料制品。但由于目前國內的生產消費仍處于“從資源到產品，再到廢棄物”的傳統模式，使得包括塑料袋在內的大量可再利用的資源被直接當作垃圾扔棄。據中國塑協塑料再生利用專業委員會統計，我國每天塑料袋使用量高達30億個，其中僅用于買菜的塑料袋就達10億個。目前，僅北京每年廢棄的塑料袋就達23億個，產生廢舊塑料包裝垃圾14萬噸，占生活垃圾總量的3%；上海每年產生廢舊塑料包裝垃圾19萬噸，占生活垃圾總量的7%。
因此，我國廢棄塑料袋的回收具有強勁的資源優勢，在正規操作下，可有良好的經濟效益和環境效益，不僅可以減少資源浪費，而且有利于遏制垃圾泛濫、減少“白色”污染。
然而，當前我國廢塑料袋回收利用行業尚存在較多問題。主要有：
（1）由于原生塑料袋生產廠家大都規模較小且非正規，所生產的塑料袋往往品質參差不齊、回收難度大、回收利用價值有限，收購價格較低，因此在垃圾的收集、清運、處置等各環節都沒有相關的回收分揀程序，僅有少量廢品收購者可回收到品質較好的塑料袋。因此，原生塑料袋的質量是限制其回收價格與阻礙回收利用的重要因素。
（2）當前我國塑料袋回收再利用行業屬于在夾縫中生存的行業。雖然其對于資源環境，乃至國家長遠發展具有重要意義，但其同時也存在特殊性：企業規模普遍較小，有相當一部分為作坊式再生加工點。由于此類加工點大都先天不足，工藝、設備簡單，處于自發、落后的狀態，因而極易對環境造成嚴重污染。
2.2 “限塑令”對于塑料袋回收利用的作用
針對國內塑料袋回收利用存在的問題，“限塑令”的有效實施將對塑料袋回收利用起到積極的作用。
（1）對于塑料袋質量，“限塑令”明確規定“在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋”。這將對提高塑料袋的質量起到非常顯著的作用，而厚度的增加也將導致塑料袋成本與價格的上漲，從而會刺激塑料袋回收利用的經濟效益上漲。塑料購物袋國家強制性標準的出臺，對塑料袋制品行業的沖擊影響力很大，以前塑料袋上均無產地、生產企業等標識，但新標準要求在塑料購物袋表面須明確標識生產企業廠名、廠址、所使用原料等生產信息，以便執法部門監管。根據“限塑令”的要求，許多不能達標的企業將會被淘汰，促進了塑料袋質量的提高，進而利于塑料袋的回收利用。
（2）對于塑料袋的使用，“限塑令”要求實行塑料購物袋有償使用制度。經濟杠桿在其中的作用非常明顯：有償使用不僅能夠有效減少塑料袋的使用量，而且能使附著于塑料袋上的經濟價值顯性化，同時對于提高塑料袋回收價格、促進其回收利用起到一定的推進作用。
（3）“限塑令”對塑料袋的回收利用做出了明確要求，對環衛部門、環保部門、科技部門，以及財政、稅務部門等也都提出了具體要求。隨著生活垃圾分類收集與處理的推行、塑料袋相關回收網點的建立健全、回收企業的發展，以及相關規范、標準和政策等的出臺與實施、全過程管理體系的完善，都將激勵并促進塑料袋的回收利用。
綜上所述，可以預見，隨著“限塑令”實施盲區的縮小與掃除，當不合格塑料袋逐漸退出市場時，原生塑料袋質量障礙也將隨之消失；同時伴隨價格杠桿下塑料袋負外部性內部化及塑料袋價值的升高，廢棄塑料袋的回收利用價值也會上升；加之塑料袋回收利用行業的發展，塑料袋回收利用率將得到較大提升。
3 “限塑令”實施后塑料袋回收利用的現狀
盡管從長期來看，“限塑令”對塑料袋的回收利用將具有較好的引導與促進作用，但就本文作者目前所做的調研結果來看，情況并不樂觀。本文選取了上海市楊浦區的三個居民小區，即東方家園（國順路128弄）、仁和苑（政通路240號）和國權后路25弄小區（以下依次用A區、B區、 C區代替），分別于2008年3月和10月，即“限塑令”實施前后，對居民小區生活垃圾中的塑料袋各進行了為期一周的分揀調研。結果表明，“限塑令”的短期實施對塑料袋回收利用的影響主要體現在以下幾點。
3.1 塑料袋質量仍然參差不齊，品質較差者眾多，不利于回收利用
（1）“限塑令”實施后，居民生活垃圾中的超市購物塑料袋大幅減少，其中減幅最小的C區也達10.24%；相比之下，無標識塑料袋消費不降反升，且絕大多數為“限塑令”所禁止的超薄塑料袋，B區的升幅最大，達20.15%。“限塑令”實施前后三個小區塑料袋丟棄情況如圖1所示。
 圖1 “限塑令”實施前后廢棄塑料袋組成情況 |
（2）對于“限塑令”所規定的厚度0.025mm以上的塑料袋，實施前后三個小區的消費量均有上升，但總體上升并不顯著，尤其是A、B兩個小區。相比之下， C小區的影響較大，厚度0.025mm以上塑料袋的消費量在“限塑令”實施之后有了明顯的增長，但是較厚塑料袋占所有塑料袋的比例仍然很低，僅為8.54%。“限塑令”實施前后三個小區生活垃圾中厚塑料袋廢棄的情況如圖2所示。
 圖2 “限塑令”前后厚塑料袋廢棄情況對比 |
調研結果說明，“限塑令”的短期實施并沒有達到預期的提高塑料袋質量的效果，因而對塑料袋回收利用的促進作用也較為有限。
3.2 無標識塑料袋用作垃圾袋的比例顯著上升基于我國城鎮居民逐漸形成的垃圾袋裝習慣，廢棄塑料袋用作垃圾袋也可認為是再利用的一種形式。調研顯示，實施“限塑令”后，較小、品質較差的無標識塑料袋用作垃圾袋的比例顯著上升（如圖3所示）。“限塑令”實施前，A區的生活垃圾中，廢棄的無標識塑料袋被用作垃圾袋的平均利用率僅為7.95%，“限塑令”后增加到16.60%；C區的上升幅度較其他兩個小區略為平緩，但變化也較明顯。其中主要原因在于“限塑令”實施后，超市、商場的塑料袋大都實行了有償使用，居民對此類塑料袋的消費量大幅下降，較大程度上縮減了居民免費垃圾袋的來源，從而在生活垃圾袋裝習慣的作用下，原本被直接廢棄的無標識塑料袋也被列入了垃圾袋的范疇。因此，從這一角度看，“限塑令”對較小、品質較差的塑料袋重復利用率的提升具有一定促進作用。
 圖3 無標識塑料袋用作垃圾袋比例 |
3.3 超市塑料袋重復利用率上升
調研數據顯示，“限塑令”實施后，三個小區居民的超市塑料袋廢棄率均呈現大幅下降（如圖4所示），尤其是B區，降幅達23.65%。分析其中原因，一方面是在經濟杠桿作用下，超市塑料購物袋的使用量有了大幅減少；另一方面，與“限塑令”后超市塑料購物袋的重復利用率上升有關。
 圖4 超市塑料購物袋的廢棄情況 |
在“限塑令”實施時間尚且較短的情況下，居民對于塑料袋的需求量仍然很大。“限塑令”實施前，免費塑料袋較好地滿足了居民的需求；“限塑令”實施后，則分化為各類環保購物袋、重復使用原有塑料袋和購買新的塑料袋三種途徑。環保購物袋的使用雖然有所上升，但總體而言十分有限；而新塑料袋購買量也大幅減少。據中國連鎖經營協會統計，“限塑令”實施一個月后，全國超市塑料購物袋的使用量，總體減少了70%～ 80%。因此，重復使用已有的質量較好的超市塑料購物袋，已成為居民解決塑料袋需求的非常重要的途徑之一。從這一角度看，“限塑令”促進了超市塑料袋的重復利用。 3.4 垃圾散裝程度有所上升，將對塑料袋回收利用產生一定影響
目前我國城鎮居民的生活垃圾投放方式以袋裝化為主要形式，“限塑令”實施后，生活垃圾散裝投放程度較實施前有所增加。調研顯示：C區在“限塑令”實施前，幾乎沒有散裝垃圾，而之后每桶垃圾中的散裝垃圾約達20%；A區在實施“限塑令”前、后的散裝垃圾量則從15%～20%上升到20%～30%。考慮到垃圾對塑料袋的污染，及被污染塑料袋在再利用過程中“脫臟”環節的成本與負擔的上升等情況，可以認為“限塑令”實施所導致的垃圾散投現象的上升對塑料袋回收利用將產生一定影響，但具體影響如何尚有待進一步調查研究。
4 結語
“限塑令”觸及塑料袋的生產、銷售、使用以及回收利用等全過程，如果得到有效實施，將對塑料袋的回收利用起到較好的促進作用，但是就短期而言，影響較為有限，主要表現為短期內廢棄塑料袋的質量并沒有得到明顯提升；但“限塑令”的短期實施使得無標識塑料袋被用作垃圾袋的比例顯著上升，超市塑料購物袋的重復利用率也有所提高。
為了達到“限塑令”的預期效果，促進我國塑料袋的回收利用，從根本上解決塑料袋污染問題，提出以下建議：
（1）繼續深入推廣“限塑令”，尤其需要突破對菜場、小商店、商鋪和攤販等的實施瓶頸，全面推行“限塑令”，普遍提高塑料袋的質量。
（2）建立健全居民塑料袋回收利用體系。建立社區機制并在此基礎上建立塑料袋回收利用體系；將塑料袋的再生利用前端化，在未進入混合垃圾之前的物流鏈的所有環節，包括源頭管理、銷售流通、回收利用等，考慮其再生利用，盡量將過程中的負外部性內部化，提高回收利用水平和效率。
（3）建立塑料袋回收利用的保障機制？梢越⑸鐓^參與機制，降低塑料袋的回收成本和廢棄污染，促進塑料袋再利用。對于生產、銷售環節，可以建立許可證管理制度，貫徹落實關于禁止生產超薄塑料袋的內容。另外，為激發各類社會主體的環境責任，可在明確相關責任者的責任義務的基礎上，建立產品責任制度，開征塑料袋特種費用，以法規等形式確定生產者、銷售者、消費者回收利用的義務。同時，還需相應的政府扶持經濟激勵機制，通過“獎、補、返、讓”等方式，激勵社會各方加強對塑料袋的再生利用。
參考文獻：
[1] 富子梅.“限塑”令將如何實施？配套措施將盡快出臺[EB/OL].新華網.
[2] 邱觀史.塑料購物袋國家強制性標準發布6月起將強制執行[EB/OL].中國新聞網
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