水利工程代建制管理模式淺析
政府投資水利工程項目建設(shè)管理模式（以下簡稱項目管理模式），就是項目管理機(jī)構(gòu)在項目實施中，代政府進(jìn)行組織策劃，用科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)和高效的組織效應(yīng)來最優(yōu)實現(xiàn)項目目標(biāo)。
1 概 述
水利工程項目按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的類型。按照資金劃分可以分為財政性資金項目、財政擔(dān)保性資金項目和國家援助項目；按照經(jīng)濟(jì)效益又可分為贏利性項目和非贏利性項目；按照投資主體不同，國外分為政府投資項目和私人投資項目。我國則分為政府投資、集體投資和私營企業(yè)投資，這里把政府投資和集體投資通稱為政府投資。一般把政府投資項目稱為公益性項目，其他投資主體投資項目稱為非公益性項目。
我國項目管理模式主要經(jīng)歷了兩個主要階段。第一階段，80年代中期以前。主要形式為投資方自己組建工程建設(shè)項目管理機(jī)構(gòu)，人員臨時拼湊，管理水平和效率較低，項目管理機(jī)構(gòu)隨著工程結(jié)束而解散，新開工程又在較低的管理水平上重復(fù)拼湊臨時的管理機(jī)構(gòu)，使得工程建設(shè)水平和投資效益難以提高。同時投資方與建設(shè)方合二為一，既缺少約束和協(xié)調(diào)機(jī)制，又增加難度和風(fēng)險程度，投資方與國家的利益難以統(tǒng)籌兼顧；第二階段，80年代中期以后，逐步推行工程建設(shè)管理三制，即項目法人制、項目監(jiān)理制和項目招投標(biāo)制。該階段雖然規(guī)避了工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)的弊端，但它把項目管理中的管理方與實施方之間的嚴(yán)謹(jǐn)而精簡的兩者關(guān)系變?yōu)榧炔磺逦州^繁多的業(yè)主、監(jiān)理和承包商三者關(guān)系。監(jiān)理理論上是獨立的第三方，實際工作中更多是受業(yè)主的委托，作為業(yè)主的代表，業(yè)主、監(jiān)理不僅機(jī)構(gòu)設(shè)置多有重復(fù)，而且有時意見不盡一致，使實施方無所適從，質(zhì)量、進(jìn)度和投資難以有效控制，管理工作效率難以有效提高。
近幾年，隨著體制改革的不斷深入和工程建設(shè)的不斷發(fā)展，并根據(jù)整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的要求，工程建設(shè)應(yīng)該是投資、建設(shè)、運營、監(jiān)管四分開，以切實提高管理水平和充分發(fā)揮投資效益。傳統(tǒng)管理模式遠(yuǎn)不能適應(yīng)新機(jī)制、新要求，必須要有新的科學(xué)先進(jìn)的管理模式取代原有管理模式。在這樣的背景下，以深圳市為代表的“工務(wù)局模式”和以上海市為代表的“代建制模式”便應(yīng)運而生。本文擬從不同的角度對水利工程建設(shè)實施代建制管理模式進(jìn)行層次分析。
2 代建制管理模式與傳統(tǒng)管理模式比較
我國傳統(tǒng)的政府投資水利工程建設(shè)項目的管理，基本上沿襲計劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)管理模式，即由建設(shè)單位提出項目建議書和可行性研究報告，政府投資管理部門進(jìn)行審批決策，確定投資額度和年度投資計劃，財政部門核撥建設(shè)資金，再由建設(shè)單位組織基建班子進(jìn)行建設(shè)。然而許多研究表明，這種框架不能發(fā)揮出有效管理政府投資項目的作用。有關(guān)項目管理部門往往將“投資與建設(shè)”、“建設(shè)與管理”相混淆。在許多項目的實施過程中，各級政府既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”，在項目的實施和監(jiān)督方面都介入，但往往兩方面都管理不好。圖1（略）概述了我國傳統(tǒng)的政府投資項目管理框架，政府投資項目的管理主體是國家發(fā)展與改革委員會（決策部門），財政部和國家審計署（資金管理與監(jiān)督部門），各行業(yè)行政管理部門（實施監(jiān)督部門）與建設(shè)單位（資金使用部門）。工程建設(shè)過程中決策階段、實施階段、運營階段相互獨立，導(dǎo)致許多弊端。
而代建制管理模式符合投資多元化、管理社會化、經(jīng)營市場化的體制改革的要求。專業(yè)化、社會化的工程建設(shè)代建制工程管理公司（代建方），受投資方的委托，依據(jù)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和委托合同，對投資方投資的工程建設(shè)項目實施全過程、全方位的組織管理。通過代建制項目管理模式，把工程建設(shè)明確為管理方（代建方）與實施方（設(shè)計、施工、材料設(shè)備供應(yīng)）之間的嚴(yán)謹(jǐn)而精簡的兩者關(guān)系，建立起投資方（委托方）、管理方（代建方）和實施方（設(shè)計、施工、材料設(shè)備供應(yīng)）三方責(zé)權(quán)利明確的新機(jī)制，以適應(yīng)投資、建設(shè)、運營、監(jiān)管四分開的新要求，來有效提高工程建設(shè)的管理水平和投資效益。
工程建設(shè)從設(shè)計、施工到運營，由工程管理公司統(tǒng)一協(xié)調(diào)，避免傳統(tǒng)工程管理模式各階段相互獨立的弊端。工程管理公司在工程管理中相當(dāng)于企業(yè)管理中的職業(yè)經(jīng)理人的角色，它獨立的、專業(yè)的整合社會資源，對工程項目進(jìn)行專業(yè)化管理。政府角色由傳統(tǒng)單純的資產(chǎn)所有者和經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)的監(jiān)督者和保障者。圖2（略）概述了政府項目代建制管理模式框架，政府在社會上通過招投標(biāo)方式招募工程管理公司，對工程建設(shè)、管理、運營實施全過程管理，工程建設(shè)管理線條明晰、清楚。
代建制工程與傳統(tǒng)建設(shè)工程的運作模式相比，在形式上，它把過去的建設(shè)單位、使用單位合而為一的格局，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)單位、使用單位相分離，政府投資主管部門的職能由管理具體項目轉(zhuǎn)移到招標(biāo)代建單位、通過與代建單位簽定的代建合同，來規(guī)范代建單位的行為，使用單位從直接管理項目轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)對項目工程質(zhì)量、工期和資金使用的監(jiān)督，其不再直接參與項目建設(shè)管理過程。
3 代建制管理模式層次分析
代建制管理模式中投資方、代理方、實施方和運營方構(gòu)成如圖3（略）所示的一個系統(tǒng)，下面分別從系統(tǒng)內(nèi)部、外部和三維角度對代建制管理模式進(jìn)行闡述。
從系統(tǒng)外部分析，若以代建方、實施方和運營方構(gòu)成項目建設(shè)平面坐標(biāo)中的縱、橫軸，則投資方的加入使得項目管理由平面管理轉(zhuǎn)為立面管理，通過代建方中間紐帶作用，協(xié)調(diào)各方之間的利益，形成利益聯(lián)合體，一方利益的變化牽引其他各方利益的變化，最終在動態(tài)中找尋利益聯(lián)合體的均衡點，使項目管理走向良性發(fā)展道路。
從系統(tǒng)內(nèi)部分析，投資方可以是政府、企業(yè)，也可以是私營業(yè)主，充分體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)中投資多元化的要求；代建方由專業(yè)工程管理公司擔(dān)任，具有典型的管理社會化、專業(yè)化的特點；代建方以招標(biāo)方式用專業(yè)化部門實施項目、運營管理項目，符合工程項目經(jīng)營市場化的要求，使整個項目從項目建設(shè)到運營井然有序，最終實現(xiàn)水利工程建設(shè)體制改革的目標(biāo)。
從橫、豎、縱三個方向分析，若以代建方為項目原點，橫向與實施方建立簡單的一元合作關(guān)系，豎向與運營方建立合同委托關(guān)系，縱向與投資方建立服務(wù)關(guān)系。投資方通過招投標(biāo)形式，以合同委托方式在工程管理公司中確定適宜該項目建設(shè)的工程管理公司（代建方），代建方根據(jù)投資方的要求，在社會上公開招標(biāo)專業(yè)設(shè)計、施工單位（實施方）以及運營公司（運營方），代建方與實施方之間是簡單的一元合作關(guān)系，與投資方和運營方之間也是一對一的合作關(guān)系，避免了以往業(yè)主、監(jiān)理、承包商之間責(zé)、權(quán)、利交錯（如圖4所示略），承包商受多頭管理，指令一致性難以做到的管理模式弊端。
4 結(jié) 論
隨著近年來我國政府投資水利項目建設(shè)力度的不斷加大，其規(guī)模迅速擴(kuò)大，政府投資工程中管理水平低下、管理過程不規(guī)范、超概算投資行為嚴(yán)重等問題日益突出。在政府投資水利項目中實行代建制，不僅可以有效地保證工程質(zhì)量，提高政府投資效益，控制建設(shè)規(guī)模，節(jié)約投資，杜絕建筑工程中的腐敗現(xiàn)象，而且對利用社會化專業(yè)機(jī)構(gòu)管理水平、提高政府投資建設(shè)項目效益，從源頭上解決政府投資管理過程中的約束軟化、項目單位建設(shè)專業(yè)管理經(jīng)驗不足、超投資風(fēng)險防范制約機(jī)制缺失等問題，都具有重大的意義。
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