內河水域船舶噪聲污染現狀分析與對策
摘 要：隨著航運經濟日益繁榮，內河航行船舶不斷增多，船舶噪聲污染所帶來的危害也日漸受到人們的重視，本文對我國內河水域船舶噪聲污染現狀、國家監督管理機制、現行法制手段等方面進行分析，并在此基礎上提出自己的思考和建議。
關鍵詞：船舶 噪聲污染
1 引言
目前我國內河通航總里程13.3萬公里，位居世界第一。內河港口有1300多個，絕大部分沿河城市依港興建，或將內河建成了城中河，使船舶航行其間。截至2003年，全國擁有各類內河機動船舶15.4萬艘，駁船4.0萬艘，輪駁船總計19.4萬艘，貨船平均噸位僅為179噸。這些船舶大部分技術狀況差，在航行中，不可避免地帶來了噪聲污染。
隨著社會的發展、人民生活水平的提高，以及民眾法律意識的不斷增強，噪聲污染損害已經越來越被人們所重視。除眾所周知的《1974年國際海上人命安全公約》(1988年議定書)、《MARPOL73/78公約》外、國際海事組織和國際勞工組織通過的《2006年綜合海事勞工公約》，也對船員保護，包括噪音污染保護作了規定。1996年10月，我國頒布了《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》（以下簡稱《環境噪聲污染防治法》），第一次把環境噪聲污染的防治以國家法律的形式加以確定，確立了環境噪聲污染的防治監督管理的規定和程序，使我國環境噪聲污染的防治工作有法可依、有據可查。隨后，全國大部分省市制定了相應的實施辦法或管理條例，以防治環境噪聲污染。在這些法律法規中，涉及到船舶噪聲污染管理的，一般僅僅明確，海事部門對船舶排放噪聲實施監督管理，遠沒有對工業噪聲、建筑噪聲或其它交通噪聲防治來得有操作性。這就為海事部門可以從保障人民群眾及生態環境安全的高度出發，充分發揮海事事權，加強內河水域船舶噪聲污染與控制提供了很大的空間。
2 船舶噪聲污染概述
2．1 船舶噪聲污染定義
噪聲，也稱為環境噪聲，是指在工業生產、建筑施工、交通運輸和社會生活中所產生的干擾周圍生活環境的聲音。
噪聲污染，是指所產生的環境噪聲超過有關規定的環境噪聲排放標準，并干擾他人正常生活、工作和學習的環境。
船舶噪聲污染，是指船舶在營運過程中產生的干擾或可能干擾周圍生活環境的聲音。
2．2 船舶噪聲污染源
船舶噪聲污染源可分為動力裝置噪聲、輔助機械噪聲、螺旋槳噪聲和船體振動的噪聲等。
動力裝置的噪聲，主要包括主機、柴油發電機組、齒輪箱及主輔機的排氣管發生的噪聲，它是船上最強的噪聲源，該噪聲的強弱確定了柴油機的噪聲級。它由主機進氣空氣流動產生的噪聲、排氣噪聲、來自增壓器氣流的噪聲、柴油機的燃燒噪聲、金屬撞擊和摩擦噪聲、液壓沖擊噪聲、結構激振噪聲等組成。
輔助機械噪聲，來自包括各種艙室機械如水泵、油泵、風機、鍋爐以及甲板機械中的貨物裝卸設備、絞錨設備與各種挖泥機等工作機構發生的噪聲。
螺旋槳噪聲，主要來自于因槳葉和流體相互作用的流體動力效應，水流沖擊尾柱而引起的低頻噪聲、與“空泡”引起的葉片振動而產生的高頻噪聲。
船體振動的噪聲，是由主輔機及螺旋槳的擾動和各種機械及波浪的沖擊引起的振動而產生。
另外，船舶在內河水域航行時，不按有關規定，隨意鳴放信號，也可視為一種噪聲污染，并且可被視為故意排放噪聲污染。
2．3 船舶噪聲污染的危害
船舶噪聲污染除了具備一般噪聲污染危害之外，還因其自身特點，具有其它多樣的危害性。
2．3．1危害人們身心健康和日常交流。這主要包括對聽力、心理、生理、睡眠和交談、工作思考的危害。長期在強噪聲環境下工作，人的聽力將會受到影響，甚至損傷而失聰。據國際ISO組織統計，80 dB以下工作不致耳聾，80 dB以上，每增如5 dB噪聲性發病率增加10%。 噪聲對人的心理影響主要表現為，吵鬧的噪聲使人厭惡、煩惱，精神不集中，影響工作效率，妨礙休息和睡眠等。在強噪聲環境下，容易掩蓋危險信號，分散人的注意力，發生工傷事故。
2．3．2危害水域及其沿岸生態環境。船舶在航行時，其噪聲同樣對部分水生生物和沿岸的動物產生致命影響，危害生態安全。據《民主與法制時報》(2007-03-26 A02版 重點)報道，長江航運業的發展造成輪船和江豚爭搶通行空間，由此產生了兩個給江豚生存帶來極大影響的問題：一是螺旋槳傷豚，一是輪船噪聲導致江豚發聲和聽覺系統受到干擾，從而影響了江豚的正常生活。由此，就有可能導致這一方面的生物鏈斷裂，影響生態環境平衡。
2．3．3危害船舶技術狀況和航行安全。部分船舶噪聲如果和與其它噪聲頻率吻合，將激發出更強度的共振噪聲。這些噪聲再和船舶特有的共振周期相同的話，就會增加船舶共振強度，從而影響船舶結構。如柴油機的排氣管中存在氣柱的共振噪聲，氣流噴射噪聲、氣流與氣道壁形成渦流噪聲也包含多種頻率成分，一旦與共振頻率吻合便會激發噪聲。再如現在船上的電氣化設備中一般都有變頻器。這些變頻器在啟動時會產生高次諧波，產生無線電波噪聲。它會使主電機絕緣惡化；會與機械軸系發生共振；會加大電動機轉子軸頭兩端、軸與軸承間的軸電壓，通過油膜放電使軸和軸承提前損壞。這些都容易引起船舶結構老化程度加快，或影響部分設備的使用，直接危害船舶技術狀況。另外，船舶在內河水域航行時不按規定鳴放信號，除了污染周邊生活環境外，也同樣會給其它船舶正常航行帶來安全隱患。
3 船舶噪聲污染監督與控制現狀
3．1 船舶噪聲污染監督與控制措施
對船舶噪聲污染，從中央到地方都出臺了一些監督與管理規定，采取了一些切實可行的措施。
3．1．1立法現狀。《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）、《噪聲污染防治法》、《中華人民共和國防治船舶污染內河水域環境管理規定》（以下簡稱《防治船舶污染內河水域環境管理規定》）都給予了相關規定。在地方人大法規或政府規章中，對船舶噪聲污染的監督與管理也有較為明確的規定，如《江蘇省內河水域船舶污染防治條例》。應該說，對內河船舶噪聲污染的防治，各級法律法規授權給海事部門予以監督與控制，海事部門執法主體地位不容忽略。
3．1．2專項行動。從目前情況看，由于船舶噪聲污染的監督與控制涉及多個管理法規和多個管理部門，且對環境的影響在全國沒有普遍性，相對于其它噪聲污染還只占小小的一部分，不容易引起人們的重視，對其嚴格的執法管理，除了在法律法規中明確外，真正嚴格執行的并不多。但在一些內河航運發達的城市，對船舶噪聲污染的管理已越來越嚴格，如在重慶市，從2007年起開始實施“寧靜行動”，對船舶噪聲污染控制采取了相應的執法行動。
3．1．3海事執法。據收集的資料，目前海事部門單純對船舶噪聲污染的強制措施或行政處罰少之又少。僅有的幾件是因船舶違規鳴放信號而受到相應的處理。再有，如海事部門依法調整船舶交通流，打擊非法采砂船等，都在客觀上對船舶噪聲污染進行了監督與控制。
3．2 船舶噪聲污染監督與控制存在問題
內河水域船舶噪聲污染在海事監管中以及其它噪聲管理中以前基本是空白，近幾年在地方政府的統一領導下，才大多數以專項行動的形式進行，還存在其它幾方面的問題。
3．2.1執法依據充足，處罰依據不明。從上文看，噪聲污染被列為污染的一種，在各級法律、法規中都有所體現，并明確提出了內河船舶噪聲污染的執法部門是海事部門（港務監督）。但這些法律、法規在具體罰則制定時，絕大部分的內容是針對工業生產、建筑施工、社會生活以及道路交通等方面的噪聲污染，而對船舶噪聲污染的明確罰則寥寥無幾。
3．2.2管理主體眾多，執法主體單一。這里的管理主體是指在內河水域船舶噪聲污染防治各個環節應履行管理義務的政府主體或受政府委托的管理主體，他們構成了船舶噪聲污染防治的管理鏈，缺少任何一個環節，都有可能使管理鏈斷裂。具體的管理主體可以從表中反映。
船舶防噪管理主體簡表（如下）：
| 序號 | 管理主體 | 主要職責選錄 |
| 1 | 環保部門 | 環保綜合協調，制定環保政策與法規，征收排污費 |
| 2 | 發展和改革部門 | 制定有利于環境保護的產業政策，限制或淘汰落后的工藝技術、裝備和產品的政策 |
| 3 | 規劃部門 | 城市內河航道規劃及沿岸區域規劃 |
| 4 | 城市建設部門 | 城市內河航道沿岸綠化隔噪、城市游覽水域游船防噪 |
| 5 | 國防科工部門 | 船舶制造行業管理，先進防噪設備的使用 |
| 6 | 漁業部門 | 漁船的防噪管理 |
| 7 | 水利部門 | 采砂船的防噪管理 |
| 8 | 船檢部門 | 船舶防噪設備的檢驗 |
| 9 | 運管部門 | 船舶營運管理 |
| 10 | 航道部門 | 內河航道規劃及建設 |
| 11 | 勞動保障部門 | 船舶工作場所工作人員身心健康保護 |
| 12 | 海事部門 | 運輸船舶噪聲污染現場監督 |
這個簡表表明，對船舶尤其是對運輸船舶而言，各法律法規確定的唯一執法主體——海事部門，僅負責噪聲污染的現場監督，要完全控制噪聲污染，還需要眾多管理部門，尤其是環保部門、發展和改革部門、國防科工部門等具有綜合政策制定權的部門，嚴格把關，從源頭上采取措施，杜絕防噪不達標船舶進入營運市場。
3．2.2管理手段滯后，調查取證困難。對船舶噪聲污染排放的認定，遠比對工業噪聲、建筑噪聲、社會生活噪聲污染困難，也比其它交通噪聲污染難。因為工業噪聲、建筑噪聲、社會生活噪聲污染排放位置相對固定，噪聲污染強度相對固定，調查取證相對簡單。而船舶是在不斷流動之中，噪聲污染源混雜不清，有的污染排放瞬間即逝，且船舶在水中航行，獲取污染源在技術手段上也難以高效實現。如果讓船舶停下來重新測試，在實際操作中是不可能的。因此，在這方面管理手段比較滯后，調查取證比較困難。
3．3 小結
由此可見，船舶噪聲污染在監督與控制中存在問題主要體現在以下幾個方面：
3．3.1法律保障機制不健全。現有的法律、法規還存在諸多薄弱環節，尤其是在高層次的環保法律中還沒有統一明確相關責任部門和職權，不能使噪聲污染在源頭上得到控制。同時，在違法處理上明確的依據不多，削弱了現場監督權威。
3．3.2管理主體缺乏執行力。因為船舶噪聲污染相對于其它污染具有其特殊性和不普遍性，在各管理主體的業務范圍內僅占一小部分，甚至是可有可無，還沒有引起各管理主體的重視，在政策執行中就出現了缺位現象。
3．3.3管理手段缺乏多樣性。目前，僅僅依靠海事部門的現場事后監督，而沒有充分發揮其它管理主體的協同能力，致使管理手段單一、低效。同時，各管理主體在先進技術裝備的引進和使用也較為缺乏，影響了對噪聲污染的前期控制。
4 船舶噪聲污染監督與控制對策建議
針對船舶噪聲污染監督與控制存在問題及原因，筆者建議從立法、管理機制、監控手段等方面采取相關對策。
4．1 修改、完善相關環境保護法律、標準
4．1.1明確《噪聲污染防治法》的地位。在我國環境保護法律體系中，《環境保護法》是基本法，其它環境保護法律都應根據這一基本法的規定予以制定。《環境保護法》中已對基本事項和一般的權利、義務作出了原則性的規定，《噪聲污染防治法》作為實施法，不應當對政策性、原則性的條款作出重復的規定，而應在排污企業的義務及賠償責任、具體處罰措施、相關部門責任等方面作出明確、具體的規定，盡量有針對性地解決在防治噪聲污染的執法中可能出現的問題。因此，建議我國在重新修改《噪聲污染防治法》時，明確其法律地位是次于環境保護基本法的，是實施法即具體法。同時，增加具體可操作的規范。例如結合實踐，規定如何適用法律去切實有效解決防治水污染的執法中可能出現的問題。
4．1.2出臺船舶噪聲污染管理規定。按照《環境保護法》的要求，比照《防治船舶污染內河水域環境管理規定》形式，盡快出臺《防治船舶噪聲污染環境管理規定》。該規定要將船舶噪聲污染從《防治船舶污染內河水域環境管理規定》中單一條款中分出來。應按照船舶污染源分類，與防治船舶污染水域、污染空氣同類排列，形成三部船舶污染的法規，構成船舶污染管理法規體系。當然，《環境保護法》、《噪聲污染防治法》也應授權中央政府交通運輸部門，制定這個規定。
4．1.3制定船舶噪聲污染標準。在我國，對污染物排放標準法律性質的規定卻含糊不清，結果使排放標準成為排污收費的依據。這使一些企業認為只要法律沒有規定超標準排放屬于違法行為，其排污行為就存在合理性，不愿在治污上進行投入，甚至認為繳納了排污費后就可以正當地排污。這對我國的環境保護事業十分有害。此外不明確排放標準的法律性質也不利于排許可證制度的實施和發展。因此，要盡快修訂《內河船舶噪聲級規定》（GB5980—2000），使其能夠適應現在人民群眾對船舶噪聲污染的需求。其中，勞動保障部門應積極介入，明確對船舶勞動者的噪聲保障性強制標準，保護船舶勞動者身心健康。
4．2 明確各船舶噪聲污染管理主體的責任與義務
4．2.1環保部門的綜合協調責任。應提請全國人大或國務院，對于船舶噪聲污染，要明確其涉及的各部門的責任，著重體現“全過程控制”和“清潔生產”的原則，將末端控制的預防為主發展為源頭控制的預防為主，從單一的現場海事監督控制推進為對產業、行業的控制。
4．2.2發展和改革部門的產業引導責任。應制定有利于環境保護的產業政策，限制或淘汰落后的工藝技術、裝備和產品的政策，從政策上引導船舶建造企業運用先進工藝和設備，在技術上控制船舶噪聲污染。
4．2.3規劃部門和航道部門的沿岸區域規劃責任。規劃部門和航道部門應通力協作，盡量使航道遠離市民居住比較集中的區域。對于船舶交通密度大且市民居住比較集中的內河河段，應規劃和要求在河的兩岸種植綠化林帶，達到降噪效果。
4．2.4城市建設部門的園林隔噪責任。在規劃范圍內，城市建設部門應按照規劃要求，種植相應的綠化帶。有關資料表明，高度超過視線4.5米以上的稠密樹林，其深入30米可降噪5dB，深入60米則降噪10dB。
4．2.5國防科工部門的企業監管責任。在我國，國防科工部門是船舶建造的行業主管部門。應制定相應政策措施，嚴格限制不達噪聲污染排放標準的船舶建造，限制小型高速柴油機、噪聲大的船舶投入生產，淘汰不符合國家環境噪聲排放標準的簡易掛漿機船舶。必要時可聯合工商部門取消企業的生產資格。
4．2.6船檢部門的檢驗責任。應加強對船舶的設備檢驗，確保船舶機器設備能按照國家相關的技術標準出廠、安裝和適用，確保船舶動力裝置等噪聲污染源控制能符合國家標準。
4．2.7運管部門的市場準人責任。在辦理船舶營運手續時，應將船舶是否取得噪聲污染相關監督與控制文件納入必備文書范圍，凡船舶不具備相關文書證明的，不辦理營運手續，杜絕不符合標準船舶進入航運市場。
4．2.8海事部門的現場監管責任。對于船舶超標準排放噪聲污染的，要及時通過調查取證，加以處罰。同時，要在日常監管中強化船員培訓和做好其實操性檢查，確保船舶適任水平和確認船員的實際操作能力符合相關標準。
4．2.9漁業、水利、園林等部門的行業監管責任。這些部門應根據國家法律、法規，在自己職權范圍內履行好監管責任，做好漁船、采砂船、旅游船等船舶的噪聲污染監督與控制工作。
4．3 充分發揮船舶噪聲污染監督與控制中的海事事權
4．3.1船舶交通流的控制。海事部門可以根據轄區通航環境特點，合理安排交通流或實行交通管制。對影響人們休息，在內河航行安裝小型高速柴油機、噪聲大的船舶，采取在每天的某個時段和河段限制船舶航行，或要求這類小型船舶改道航行的措施，達到減少噪聲污染的目的。
4．3.2船舶安檢中的控制。在船舶安檢中，海事部門可以有針對性地對可能帶來噪聲污染的船舶實行重點檢查，檢查的重點是該類船舶的防噪設備是否安裝，是否符合國家標準，排放的噪聲污染是否超標等，必要時可以對違章船舶采取禁止開航、強制糾正缺陷等措施，迫使船舶提升防噪能力。
4．3.3船舶噪聲污染監測。對有可能產生噪聲污染的船舶，海事部門可以有選擇地采取跟隨戰術，通過先進的監測設備，實時監測船舶噪聲污染排放情況，對超過標準的，嚴格按照有關規定予以處罰。對通過城市市區航段或者在市區港口作業，消聲器位保持正常工作而導致噪聲污染的，可采取措施強制船舶安裝消聲設備，并實施處罰。
5 結語
內河水域船舶噪聲污染監督與控制是一個已長期存在而又新鮮的話題，要做好這項工作，不可能僅靠事后的現場監督，要從提供優良公共產品的角度出發，立法層面、管理主體的執行層面來分析其中的問題，從事前預防、事中監控、事后補救的思路開展工作。當然，其中還需要提升船舶生產企業、航運企業的社會責任意識，提升公眾對環保的參與能力。只有這樣，政府才能在構建環境友好型社會中發揮執政能力。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
