探路水資源市場配置 水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度醞釀出臺(tái)
水利部正在完善取水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，相關(guān)辦法有可能年內(nèi)推出。
“我們已經(jīng)征求了有關(guān)方面的意見，正在作進(jìn)一步修改。”8月4日，《取水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》的起草人之一、水利部政策法規(guī)司體改處副處長熊向陽在談到這個(gè)辦法時(shí)說，司里已經(jīng)就辦法草案進(jìn)行了充分討論，修改完善后將提交水利部審議。
取水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度是中國水權(quán)制度的重要組成部分。2005年，水利部發(fā)布《中國水權(quán)制度建設(shè)框架》，從水資源所有權(quán)、使用權(quán)和水權(quán)流轉(zhuǎn)三個(gè)方面建設(shè)中國水權(quán)制度。
此后，國家相繼出臺(tái)了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》和《水量分配暫行辦法》，初始水權(quán)分配制度得以基本確立。而《取水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》則著眼于培養(yǎng)水權(quán)交易市場，并對(duì)通過市場完成的二次配置進(jìn)行規(guī)范。
水權(quán)交易破解水資源瓶頸
對(duì)缺水地區(qū)來說，水資源瓶頸已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大制約因素，而水權(quán)交易可能是他們破解瓶頸的惟一指望。
中國的水權(quán)交易市場還在培育中。比較有影響的有浙江東陽、義烏跨區(qū)域?qū)嵤┑乃畽?quán)轉(zhuǎn)讓以及寧夏和內(nèi)蒙跨行業(yè)實(shí)施的水權(quán)轉(zhuǎn)換。
“我現(xiàn)在最頭疼的就是水。”彭波正在想盡各種辦法尋找用水指標(biāo)。彭波是神華君正實(shí)業(yè)有限責(zé)任公司的副總經(jīng)理，正在運(yùn)作一個(gè)核定產(chǎn)能120萬噸的煤炭項(xiàng)目。
煤礦所在的內(nèi)蒙古烏海市，四周被烏蘭布和、毛烏素等沙漠所包圍，屬極度干旱地區(qū)。彭波的煤礦加上配套的洗煤廠，每天需用水2000多噸。這個(gè)指標(biāo)目前還沒有著落，彭波希望從周邊礦井購買采礦的疏干水。他說，項(xiàng)目在報(bào)發(fā)改委核準(zhǔn)以前，必須通過水資源論證等單項(xiàng)審批。
《轉(zhuǎn)讓辦法》將為彭波的交易活動(dòng)提供法律依據(jù)——允許依法取得取水許可的單位或個(gè)人，將其通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約的水資源，轉(zhuǎn)讓給受讓人。
“取水權(quán)是中國水權(quán)體系中最核心的權(quán)利。”熊向陽說，《水法》明確水資源的所有權(quán)為國家所有，所有權(quán)制度主要規(guī)范政府的監(jiān)督管理行為，而在使用權(quán)層面上，高達(dá)70%-80%的取用水都是通過取水權(quán)來實(shí)現(xiàn)的。
在中國現(xiàn)行法律制度下，水行政主管部門核定的取水權(quán)期限大多為5年，其年度取水額度要根據(jù)取水權(quán)額度和預(yù)測來水確定。
以內(nèi)蒙古為例，黃委會(huì)分配的用水指標(biāo)是60億立方米，但每年的實(shí)際用水計(jì)劃根據(jù)黃河上游來水預(yù)測都會(huì)有所變化。這些用水指標(biāo)落實(shí)到各個(gè)具體的取水權(quán)人身上，也會(huì)有相應(yīng)的波動(dòng)。
這種不確定性增加了水權(quán)轉(zhuǎn)換的風(fēng)險(xiǎn)。“如果處理不當(dāng)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓將很難推進(jìn)，一定要保證取水權(quán)利穩(wěn)定，取水權(quán)人對(duì)其年度取水額度有一個(gè)基本預(yù)期，水權(quán)轉(zhuǎn)讓才具備可行性。”熊向陽說，這要求《轉(zhuǎn)讓辦法》盡快出臺(tái)。
目前，針對(duì)原審批的取用水量的核定和取水許可證的換發(fā)正在國內(nèi)統(tǒng)一展開。熊向陽說，對(duì)取水權(quán)人來說，這次核定將是他們開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基準(zhǔn)點(diǎn)。
總量控制仍是軟肋
在完善《取水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》的同時(shí)，水利部還在起草《用水總量控制和定額管理制度實(shí)施辦法》(以下簡稱《總量控制辦法》)。它們都是中國水權(quán)制度中起核心作用的基本制度。
“取水許可要在區(qū)域取水許可總量的控制指標(biāo)內(nèi)配置取水限額。”熊向陽說。
整個(gè)水權(quán)制度的重要落腳點(diǎn)之一就是通過實(shí)施用水總量控制，將節(jié)水義務(wù)分解到各區(qū)域，以形成全社會(huì)的自律性節(jié)水。但是區(qū)域用水總量確定以后，如何讓地方政府有效履行節(jié)水義務(wù)？目前還沒有行之有效的辦法。
“這是區(qū)域用水總量控制的軟肋。”熊向陽說，對(duì)普通取水戶可以通過行政措施來處理，但對(duì)于區(qū)域用水的總量控制，只有實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，才能起作用。《總量控制辦法》將在促進(jìn)政府履行用水總量控制職責(zé)方面提出具體的制度，形成環(huán)環(huán)相扣的用水總量控制指標(biāo)的確定和落實(shí)機(jī)制。
“《轉(zhuǎn)讓辦法》是對(duì)水權(quán)的二次配置進(jìn)行規(guī)范，而《總量控制辦法》則對(duì)水資源配置的全過程都具有重大意義。”熊向陽說，這兩個(gè)辦法出來以后，整套水權(quán)體系中的核心制度將得到進(jìn)一步完善。
水權(quán)交易將處于受控狀態(tài)
繼這兩個(gè)辦法之后，水利部還將考慮建立農(nóng)民用水權(quán)利保障制度和生態(tài)用水保障制度。有關(guān)調(diào)研去年已經(jīng)展開，目前正在做制度建設(shè)的前期工作，但還沒有形成一個(gè)完整的思路。
相關(guān)人士透露，并不是所有用水需求都能通過市場來配置，生態(tài)用水需要通過政府管理責(zé)任的落實(shí)來加以保障，而農(nóng)業(yè)用水的保障也相當(dāng)程度上依賴于對(duì)政府水資源配置行為的規(guī)范。
這些配套措施的建立將意味著中國水權(quán)制度體系中起支架作用的制度內(nèi)容基本建立。水資源可持續(xù)利用是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略問題，《中國水權(quán)制度建設(shè)框架》要求在市場經(jīng)濟(jì)條件下，建立行政管理與市場機(jī)制相結(jié)合的水權(quán)制度，優(yōu)化水資源配置。
水利部門預(yù)期，《水權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法》將推動(dòng)中國水權(quán)交易市場的發(fā)育，但是從目前的試點(diǎn)情況來看，這個(gè)市場比較有限，不會(huì)很活躍。
熊向陽估計(jì)，水資源短缺但又不過度是形成水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的理想條件。在南方豐水地區(qū)因?yàn)樗Y源沒有配置完畢，人們更愿意向政府申請(qǐng)更為廉價(jià)的取水權(quán)，而不愿去二次市場買水；而水資源過度短缺地區(qū)已獲得水權(quán)的權(quán)利人可能會(huì)在水權(quán)轉(zhuǎn)讓中產(chǎn)生惜售心理，寧可短期出售水量，而不愿放棄長期擁有的權(quán)利。
另外，水權(quán)交易將處在一種有限的、受控的狀態(tài)之下，“炒水”現(xiàn)象將被限制。“用水權(quán)利是人們生存和發(fā)展的一項(xiàng)基本權(quán)利，不會(huì)允許部分人通過市場壟斷來控制其它人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。”熊向陽說，世界各國都不主張“炒水”，尤其在缺水地區(qū)，用水基本都在臨界狀態(tài)，水權(quán)市場一旦產(chǎn)生壟斷，就可能對(duì)基本人權(quán)產(chǎn)生侵犯。
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