日本力促環保產業推動經濟轉型的經驗與啟示
日本環保產業大力發展主要得益于建立起完備的環保立法體系并嚴格執行，實施傾斜性的產業技術政策，中央和地方積極共建環保城，建立科技園區培育先端產業以及公眾及民間組織的配合與努力。這些經驗為經濟發展模式艱難轉型中的中國提供了借鑒。
現階段，我國資源環境問題突出，經濟發展模式轉型的任務艱巨。日本在工業化中后期重化工業加速發展時期，也曾遇到資源消耗和環境污染強度不斷上升的矛盾，但最終還是通過大力發展環保產業，推動了重化工業生態化轉型，改善了城鄉環境質量，大幅提高了資源利用效率，基本擺脫了資源環境壓力。
2009年筆者參加了日本財團法人組織的資源循環型經濟研修項目，從法律保障體系、產業支持政策、市場誘致措施、園區典型示范、公眾組織參與等諸多方面，對日本以資源循環產業為中心的環保產業的發展成效和經驗進行了全面了解。
日本力促環保產業發展的5大經驗
一、建立起完備的環保立法體系并嚴格執行
日本在環保產業方面之所以能取得巨大的成果，首先應該歸功于政府建立起了完備的法律體系并嚴格執法。1971年，日本出臺了廢物處理法，之后又出臺了再生資源利用促進法、包裝容器再生利用法等，2000年頒布和實施了《循環型社會形成推動基本法》《廢棄物處理法》(修訂)《資源有效利用促進法》(修訂)《建筑材料循環法》《可循環食品資源循環法》《綠色采購法》6部法律，形成了目前世界上最先進、最完備的環保及循環經濟法律體系，如表所示，從效果看，法律對產業發展的強制保障作用明顯。
一是法律法規明確界定了國家、地方政府、企業、協會、公眾各方的責任和義務，強制各方開展資源循環利用。比如法律規定企業有對資源進行恰當處理的產出者的責任，產品、容器等的設計研究、回收、循環利用等擴大生產者的責任，為建立回收、處理、再資源化網絡體系提供了保障?
二是強制收費制度使得回收處理企業可以盈利。據介紹，報廢汽車處理工廠在《汽車再利用法》實施前，盈利比較困難，主要靠出售部分較好的零部件獲利。
三是強制綠色采購為產業發展提供了市場需求，《綠色采購法》要求政府企事業單位對環境友好型產品實施優先購買，調動了企業發展環保產業的積極性。
四是法律實施準備充分，制定的目標切實可行，保證了循環經濟能逐步推進并取得實質性進展。據介紹，汽車再循環法律實施前曾經召開過500多次說明會，經濟產業省和環境省等有關部門要就法律具體實施條款向各界作說明。同時，根據法律制定的基本計劃及行動計劃，其設定的約束性目標比較可行，企業經過努力都能達到，不少品目實際成績還超過了法定目標。
五是處罰力度較大增加了企業不參與發展的成本。比如《廢棄物處理法》對非法拋棄廢棄物采取罰款、征稅等懲戒措施，嚴重者受到5年以下的徒刑或1000萬日元以下的罰款(法人1億日元)。
二、實施傾斜性的產業政策激發企業自主投資與技術開發
資源循環產業屬于技術密集型產業，如何去除回收廢料中的重金屬等諸如此類的技術，由于成本高，企業最初不愿意開發。在這種情況下，與法律相配套，日本政府對發展節能環保的企業，實施傾斜性的產業政策，主要有：
首先是國家預算補貼政策。2000年以來日本國會每年通過的與環保有關的預算近130億美元，資金撥給環境省、經產省、農林省和國土交通省等主要相關部門。根據最新的國家補助政策，生產廢棄物再資源化工藝設備，給予相當于生產、實驗費1/2的補助；對引進先導型能源設備企業予以1/3的補助等等。
其次是政府低息融資政策。只要滿足條件，中小企業金融公庫、國民生活金融公庫將對引進3R技術設備的企業提供低利融資，從事循環經濟研究開發、設備投資、工藝改進的企業分別享受政策貸款利率，融資比例為40％。企業設置資源回收系統，由非盈利性的金融機構提供中長期優惠利率貸款。此外，還對那些在改進設備方面表現優秀的中小處理商提供債務擔保。
再者是稅收優惠政策。對引進再循環設備的企業減少特別折舊、固定資產稅和所得稅。日本對廢舊塑料再生處理設備在使用年度內，除普遍退稅外，還按取得價格的14％進行特別退稅；對廢紙脫墨、玻璃碎片雜物去除、空瓶洗凈、鋁再生制造等設備實行3年的退還固定資產稅等等。
從實施效果看，上述政策措施激發了企業對節能、再循環設備設施和產品的開發投資，增加了企業發展環保產業的積極性。
三、中央和地方積極共建環保示范園區
日本大部分環保城（與環保示范園區相似）都是區域產業結構調整的結果。為推進產業轉型和環保產業的聚集發展，1997年通產省開始實行全國環境城的認定工作，引導一些城市依托原有工業技術優勢，加強廢棄物再生利用技術的研究和攻關，在原先的土地上發展壯大再生利用企業，推動園區內各類廢棄物的拆解、回收和資源化企業集聚發展，建成基礎研究、教育培訓基地，技術示范推廣基地和循環再利用產業化基地。截至2009年3月，日本政府已先后批準建設了27個生態環保城。
日本生態環保城由國家和地方政府共同管理，經濟產業省和環境省共同建立和執行園區補償金制度，經產省主要資助硬件設施建設、相關技術及產品的研發，環境省主要資助環保城的軟件設施建設，如圖所示。地方政府負責建設生態環保城的基礎設施，還通過政策引導和信息傳遞，指導園區內的企業相互利用產業間的能源、副產品(廢物)。日本還在各園區推行有效利用資源的零排放計劃。2002年川崎市開始建設占地77464平方米的零排放工業區。2005年3月工業區以整體形式得到了ISO14001的認證。中央和地方的積極共建，推動了當地環保產業的發展。
四、注重通過支持科技園區中小企業培育先端產業
日本注重對中小企業推進循環經濟提供援助和平臺服務。1989年川崎市建立了日本最早也是規模最大的科技園神奈川科技園，截至2009年2月該園有147家企業進駐。技術革新川崎THINK，是民間主導型科技園，也是亞洲創業者村所在地，截至2009年1月共60家公司進駐。
亞洲創業者村擁有JFE集團先進的研究設施，對亞洲地區的創業者提供支援，從創業、經營的咨詢，日本法律、行政手續的說明，產學合作的配合、銷售渠道的擴大以及日常生活等提供一條龍服務。入園企業特別是中小企業，只要是有發展前途的技術和產品，地方政府會提供辦公室租金優惠和各種融資服務。比如對外國學者、風險企業每年度有3-5間、每間33平方米的辦公室可以利用。進駐川崎1年以上的企業，融資最高金額2億日元，小規模企業最高金額3500萬日元。通過對園區創業者提供支援，吸引國際企業進駐，聚集優秀人才，對川崎形成先端研發和孵化環保產業新基地起到了推動作用。目前亞洲創業者村進駐環保等領域企業50多家。
五、公眾及民間組織的配合與努力是產業發展的重要推動力
日本環保產業的發展，離不開法律保障、政府政策、創新技術等方面的支持，更得益于大眾強烈的節能環保意識。居民的自覺環保和分類意識對企業一般廢棄物再生利用起到了重要作用。日本垃圾分類非常細致，電池、熒光燈、塑料，瓶蓋都要分類放置，人們自覺地將垃圾清洗后分類投放。JFE公司從2000年開始進入城市廢物再生利用產業，經歷了很長一段沒有盈利的階段。他們深有感觸地說，在再生利用這個問題上，擺在首位的恐怕應該是環保意識，而不僅僅是好的技術設備。居民對塑料、紙張等廢棄物的自覺分類降低了處理企業的成本，增加了處理企業盈利的空間。
在日本，協會組織的推動作用同樣不可替代。日本環境保護方面的行業協會和民間團體很多，大約有500多個，他們經常開會組織活動，督促各方落實政府計劃。我們這次考察的大阪ＡＴＣ綠色環保廣場，是由大阪環境產業振興中心主辦的一個環保商務平臺。ＡＴＣ每年聚集900萬市民，是日本首屈一指的集客設施。平臺以企業為主，經常舉辦活動，將環境關聯技術和商品匯聚一堂，發送最新的環境商務信息，成為日本首個為環保企業服務的商務支援基地。
對中國發展環保產業的重要啟示
一、日本經驗對當今中國仍具有重要借鑒意義
日本環保產業以資源循環產業為中心，但資源循環產業的發展經驗同樣適用于節能產業和新能源產業。據介紹，日本節能產業和新能源產業與資源循環產業的發展模式基本相似，都采取了政府推動、企業實施、行業監督、國民參與的模式。日本業已形成的經驗是全社會層面和全國性的，在一定程度上向我們展示了從高投入高消耗模式向產業生態化、資源循環化、經濟集約化方向轉化的趨勢與路徑，其推進經濟轉型的艱辛歷程，也是我們現在或者將來可能要經歷的階段。我國環保產業正處在起步階段，有必要借鑒日本在法律政策體系建設及典型示范等方面的成功經驗，一方面推動我國資源、能源與環境問題及早解決，另一方面使得我國在后金融危機時代戰略性產業的選擇和培育方面少走彎路。
二、要高度重視政府與市場力量的有機結合
通過考察我們感受到，日本政府在法律體系和支持政策制定實施方面強有力的推動。日本經驗表明，發展環保產業，在起始階段離不開政府的推動，在關鍵時期，政府還要發揮重要作用，政府相關部門的統籌管理、協調是產業發展的組織保證。但是政府推動并不等于政府主導，事實上日本在培育環保產業方面，政府作用在于彌補市場失靈，只是起到增進市場的作用，一旦市場機制建立起來，政府就會退出。從經產省和環境省制定實施的生態園區補償金制度中可見一斑，隨著技術成熟和局面打開，兩省支持經費在減少，2005年經費都已經取消。日本還注重將政府與市場力量結合，注重將“有形之手”與“無形之手”協調統一。只有達到一定規模的企業才受法律約束，以避免抑制中小企業的發展。所以，我國在培育環保產業上，引導企業自主發展是關鍵，形成有效的市場競爭是目標，重視發揮民間組織的作用，形成政府推動、市場驅動、公眾行動的良好局面。
三、完備的法律制度建設是產業發展的根本保障
循環經濟和低碳經濟是一種法制經濟。日本環保產業發展最重要的推動力在于其強大的制度保障。日本環保領域法律體系完備，權責關系明確，具有較強的執行力。1979年以來我國出臺的環保方面的法律法規多達1000多件，但大都缺乏有效執行的機制。《清潔生產促進法》離循環經濟的立法要求還有很大差距。廢棄物回收、循環利用和安全處置的專項法和行業標準還很缺乏。《電子信息產品污染控制管理辦法》也沒有在細節上規范企業的廢舊電子產品回收義務。《中華人民共和國循環經濟促進法》還需要有關部門制定配套的法規、規章和標準。
四、必要的經濟支持和鼓勵政策是重要條件
培育新興產業一方面法律制度要起到保障作用，另一方面政策配套也要跟上，特別是產業技術研發及融資政策。日本注重采取預算補貼、融資、稅收支持政策將企業外部成本內部化。日本以創造新技術和實現產業生態化為目標的獨特技術政策，使得1973年至1983年成為日本節能、節約資源推進力度最大的時期。目前中國產業激勵政策比較薄弱，是我國環保產業發展滯后的重要原因，“十二五”時期是我國新興產業技術設備投資和產業研發投資大發展的階段，要以此為契機，研究制定能夠覆蓋生產和消費多環節的環保產業技術政策。
五、采取誘致性措施引導企業自主發展是有效手段
日本經驗表明，單靠法律約束和國家補助直接推動并不能完全解決企業發展動力不足的問題，各級政府要靈活運用類似于日本“你好我更好”的產品領先計劃，采取多種市場化手段，引導廠商主動地按照行業標準制定和實施各自的節能環保和資源再利用計劃，激發優秀企業主動增加技術和設備投資，引導更多的企業超前于政府法規，把“綠色制造”當成企業降低生產成本、提高競爭力最重要的目標。
六、建立生態環保城發展創新型產業集群是重要舉措
日本以振興地區產業為目標，以產業環保化為手段，以構建廢棄物再生利用產業鏈為切入點，來推進環保城建設和區域經濟轉型。川崎臨海部鋼鐵、石油化學工業的低成本、高附加值化發展為我們提供了很好的經驗。在園區管理建設方面，日本采取了中央與地方共建的模式。
地方政府在加強循環經濟執法、協調企業和居民沖突并制定地方防治公害協議、推動地方環境城建設方面起到主導性作用。目前，我國生態產業園區配套建設還很不完善，處理好中央和地方在生態園區建設方面的關系，對于推進原有產業生態化發展、建立“零排放”循環生產體系、發展創新型產業集群具有重要意義。（作者單位：國家發改委產業經濟與技術經濟研究所）
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