歐洲城市垃圾管理及對我國的啟示
隨著我國經濟的飛速發展，人民的物質生活水平極大提高，城市垃圾產量也與日俱增，如何有效地進行垃圾管理已成為城市經濟進一步發展所必須面對的問題。國家提出的大力推進循環經濟的戰略為城市垃圾管理制定了發展方向，如何有效地將循環經濟的三大原則即“減量化、再利用、資源化”貫穿于城市垃圾管理中已成為垃圾管理的新課題。通過了解歐洲的城市垃圾管理模式將對我們如何在實際工作中貫徹循環經濟戰略，更好地進行城市垃圾管理提供可借鑒的方式及啟示。
1 歐洲國家的城市垃圾管理情況
1．1 城市垃圾的管理體制
歐洲各城市中，垃圾管理模式各有特點，但都有效地實行了政企分開，各司其職，協調運作， 良性互動。政府職能部門負責城市垃圾管理的規劃、法規的制訂及監督執行、社會投資引導、環境質量監控及協調參與垃圾管理的各種利益團體的關系，確保整個管理體制的有效運作。企業則在有關的法律框架內，自主經營、自負盈虧。由于責、權、利明確，因此促進了各方的高效運作，最突出的表現是垃圾分類收集工作的全面開展，廣大市民積極配合，大大降低了垃圾處理的難度及成本，最大限度地實現了可回收利用資源的再利用。
巴黎的垃圾管理體制是由政府職能部門負責城市固體垃圾管理的規劃、投資研討、技術推廣、公眾意識教育等，而垃圾的收集處理則交由各類專門的公司負責。這些公司在進行垃圾處理經營活動的同時接受政府職能部門的監督，包括資金管理及環境質量監控，以確保其生產經營符合國家的有關法律、法規，合理使用政府提供的財政資金，真正做到改善和保護環境。
羅馬市的垃圾管理體制則是以協會的方式運作。該協會為一全國性組織，~PFederambiente，由環境領域中230多個各種公司形式的公共利用機構組成，成員分散于全國各地，主要包括股份集團制公司、市政的及財團的特殊公司、直接管理的市政機構、環保研究規劃公司等，約有1／4的成員單位提供能源和環保多種服務。該協會的主要職責是：在環境領域發展當地的公共服務系統；促進和保護成員及用戶利益；在工業及商業領域中制定勞工協議及完成協議框架時，代表著協會成員和政府機構的共同利益。協會內各成員的職能明確，協調發展，環保研究規劃公司負責各地的垃圾管理規劃及新技術的推廣；直接管理的市政機構負責對當地各成員的工作進行監督；財團則是在取得政府有關法令的支持后負責各成員的融資、信貸；市政的和財團的特殊公司主要負責城市的垃圾收集運輸；股份集團公司負責垃圾的處理處置及回收再利用工作。
1．2 城市垃圾處理的稅費制度
穩定的稅收是城市固體垃圾管理的經濟基礎，是維護垃圾清理、收集、運輸、處理各環節有效運作的前提。由于垃圾管理工作屬于公用事業，投資運作首先體現為社會效益及環境效益，其次才在一定程度上體現經濟效益。對于經營垃圾處理的企業而言，投入遠大于產出，因此，合理的稅費補貼是企業持續正常運作的保障。歐洲各城市普遍制定了較完善的稅費制度，直接推動了垃圾管理產業的良性循環和可持續發展。
巴黎城市固體垃圾管理沒有專門的稅種，其產生的費用由市政府從統一收繳的稅費中，按審計預算結果依法劃撥。負責巴黎及周邊90個城鎮垃圾收集及處理的 SYCTOM組織，每年從市財政中獲得約1．6億法郎的資金補貼，以確保該組織在處理城市垃圾的生產經營活動中取得合理的收益。企業在取得政府資金補貼的同時，也接受政府職能的監管。政府直接安排公務人員管理企業資金，準確評估垃圾清運、處理和處置所涉及的成本和收入，認定成本回收事項，為確定補貼提供標準。同時，政府公務人員通過監督企業的生產經營，掌握各種有利于降低成本、增加收入的技術政策，以幫助指導制定合理的稅收并在保證有效管理的機制下，實現成本回收。
羅馬城市垃圾管理的稅收制度則是基于垃圾“誰制造、誰付費”和“共同承擔責任” 的原則制定的。意大利政府強調“污染制造者付費” ，對生產企業征收相應的產品垃圾處理稅。同時根據“共同承擔責任” 的原則，每一位消費者也需承擔處理責任，支付一定份額的稅費。這部分稅費的征收是通過物業管理機構，根據其住房面積予以額定征收來實現的，合理的稅費征收渠道有效地保障了垃圾管理工作的有序開展。巴塞羅那市的城市固體垃圾管理的稅收制度和巴黎市基本相同，均由政府統一規劃。政府每年從其收取的各項稅費中安排一定的資金用于市政有關機構對城市垃圾進行清理、收集、運輸，并適當補貼垃圾處理企業一定的費用，以確保整個產業的可持續發展。
1．3 投資方式
歐洲國家的城市垃圾管理是以私企為投資主體，全面負責經營城市垃圾的處理處置。
歐洲國家的垃圾管理工作起步較早，配套的法規較齊全，特別是財稅法令，為政府對這一領域的財稅支持提供了保障。同時垃圾分類收集工作扎實、有效，使垃圾的回收利用成為可能。參與垃圾管理的私人企業從中看到了較好的經濟前景，直接調動了投資者的投資積極性，可靠的利潤回報促進了企業主動進行技術創新、改進設備，推動環境保護工作。企業投資運作方式各有特點，但都能從政府財政中取得合理補貼，且都能自覺將環保理念同實際經營活動有機結合在一起。
(1)英國肯特郡BRETT垃圾處理廠
為充分利用土地資源，BRETT把位于肯特郡郊區的SHEFORD礦場建設成了肯特郡最大的生活和工業垃圾填埋場，把退役礦場的出路及衛生填埋場的規劃建設有機的結合起來，一舉兩得。垃圾的填埋在法律上有一系列嚴格的規定，并由公司和垃圾管理機構共同監督。垃圾生物分解產生的沼氣現場發電并在全國的輸電網上銷售。垃圾填埋完成后，N-x,／垃圾場進行修復處理，以恢復整塊土地的特有自然景觀。在SHELFORD，大規模的植樹已使該地區綠樹成蔭，并帶來了巨大的環境效益和社會效益。
(2)巴黎sYcTOM組織
SYCTOM是一個市鎮聯合組織，負責巴黎市91個城鎮的垃圾收集和處理。該組織有39個分支機構協助運作，并擁有一支80人組成的技術隊伍負責規劃、技術、運用、金融管理及聯絡協作，行業涉及電廠、自來水廠、建筑業、電信公司等。SYCTOM的任務就是負責居民單位的垃圾收集、處理，從而改善和保護環境。垃圾處理以“能源回收再利用”為主。每年焚燒垃圾產生的蒸氣可供熱210，000戶居民，而且垃圾焚燒發電除一部分用于SYCTOM本身運作外，剩余的電都賣給法國國家電力，約26％的爐渣也被再利用于建筑、筑路等。
(5)羅馬AMAsPA垃圾處理廠
該廠負責整個羅馬市各種垃圾的處理。其將收集來的垃圾進行分類處理，可焚燒的垃圾由該廠自行焚燒處理并回收蒸氣對外供熱，可回收利用的垃圾如紙、玻璃、塑料等有償轉讓給相應的生產企業，從而獲取一定的利潤。
2 我國城市垃圾管理的思考與對策
(1)健全法制，依法進行垃圾管理
歐洲各國關于垃圾管理的法律框架，普遍根據歐洲管理原則確立，設置完善，涵蓋了社會生活中垃圾管理的各個方面，使每個參與垃圾管理的機構、企業能夠依法辦事，并依法享有各項權利。保障了垃圾管理工作能夠在市場經濟的調控下，按市場經濟規律正常進行。從法律的角度來看，健全的垃圾管理制度可為垃圾管理產業化提供發展依據，促進市場的健康發展。
據了解，意大利垃圾管理制度的徹底改革是在 1997年隨著22／97法令的頒布而開始的。該法令確立了垃圾綜合處理政策：垃圾減量化，源頭控制，回收、再利用和能量恢復的三維回收，以及最后的無害化處置。該法令促使了凈化技術、生態標識、EMAS規定、回收處理綜合網絡的出現，以及公共管理者同經濟實體之間為創造垃圾回收的機會而自愿達成協議。該法令主要的積極作用表現在：在垃圾處理領域，強調“污染制造者付費”和“共同承擔責任”的原則；為垃圾處理的運作界定了最佳轄區范圍，這在規劃處理廠的綜合網時起到了至關重要的作用。
由此可見，立法是一切工作開展的依據，法律作為國家意志的體現，具有絕對約束力及強制執行力，能夠有效協調各方關系，高效優質地完成既定目標。以立法的形式，設立國家及省級城市環境基礎設施建設滾動基金，制定基金籌措和使用的管理辦法。出臺關于垃圾分類的法令、關于有害垃圾的收集處理、垃圾管理的稅費法令、私營企業投資經營垃圾管理的法令、垃圾衛生填埋標準、關于垃圾焚燒控制標準、關于包裝和包裝垃圾的管理法令等，使垃圾管理做到有法可依。
(2)政企分開，各司其責，各盡其能
政企分開，促進政府職能的有效發揮，避免行業壟斷經營的局面，杜絕腐敗。同時， 由于企業的專業性強，在進行城市垃圾處理的投資、建設和經營管理中，能夠較好地規避風險，減少資金浪費，降低投資和處理成本，提高經營效益。
由于政企分開，各方職責明確，大大提高了工作效率及工作積極陛。比如法國的SYCTOM在經營運作中，有一百多位公務員參與，他們只負責投標管理、經營監督，不參與企業的具體生產經營活動，由于沒有具體利益關系，他們只對政府負責，能真正有效地開展工作。
(3)合理的稅收，保障垃圾管理的有效開展
1)充足穩定的稅收來源，可以有效地補充垃圾管理所需的大量資金，促進投資市場的發展，確保投資者在嚴格執行國家有關各項法律合法經營的前提下，取得合理收益。企業的經營目標始終是追求最大經濟利益，一定的資金補充有利于促進企業自覺采用新技術新工藝，改進設備，提高資源利用率，降低生產成本。
2)合理的垃圾稅制可以增強垃圾處理企業的生產積極性。例如垃圾分類收集，意大~22／97法令以提供達到分類目標和填埋稅之間的比例作為經濟鼓勵，促進企業積極開展二次分類收集。法令允許符合某些條件的垃圾處理單位免申請執照，從而實現免稅。由于不同的產品因其使用的材料不同，作為垃圾后的處理成本也不同。征收稅費時，也應根據產品的材質、數量給予額定。那些可回收利用、可自然降解產品的稅額要遠低于那些不可回收、不可降解處理的產品。由此大大促進了生產企業的技術創新工作，特別是材料技術的革新，調動了企業主動生產環保節能型產品的積極陛，提高了資源的使用率，從而推動了全社會各個領域的環保工作，形成了良性互動的局面。
3)出臺稅收的優惠政策。城市環境基礎設施建設項目屬于微利公益性事業，稅務部門應給予經營企業低稅率的優惠待遇；對于貸款建設項目應允許稅前還貸，或給予一定的減、免稅期的優惠待遇。
(4)投資方式多元化(-~BOT、TOT等投資方式)，促進垃圾管理產業的健康發展
1)投資市場收益的穩定，投資渠道的暢通，能有效地吸引各方投資者，投資方式必定呈現出多元化的局面。各種經濟實體、專業企業匯集，帶來了大量的資金、信息、技術，解決了政府資金短缺，管理效率不高的問題，又直接推動了垃圾管理產業的技術裝備水平。法國的SYCTOM就是各專業企業強強聯合的一個組織，在該組織內各項資源互享，提高了資源利用率，同時由于是企業聯合，生產經營活動中有效地減少了各種不必要的環節、手續，提高了工作效率。
2)實行現有城市環境基礎設施企業經營改革，出臺經營權轉讓的政策。制定城市環境基礎設施經營權轉讓實施辦法，通過公開招標和租賃方式轉讓經營權，原則上以招標方式轉讓經營權的城市環境基礎設施項目，轉讓的經營權應不超過20～25年，經營者應保證轉讓的企業資產的完整和增值。
3)以當地政府財政投入為主，結合鼓勵以政府特許權形式引入私營資本達到融資目的的BOT模式(即建設～運營—移交)、TOT模式(即移交一運營～移交)、托管運營模式來加快城市環境基礎設施項目的建設。對于以政府特許權形式引入私營資本的建設項目，要全面引入競爭機制，以招標方式選擇經營者，以合同形式規范經營行為。
(5)嚴格源頭管理，直接有效降低垃圾管理成本
源頭控制是垃圾管理的第一環節，能有效減少垃圾產量，杜絕生活垃圾與有害垃圾混雜，特別是扎實、深入的垃圾分類收集工作，可以極大地促進垃圾的減量、回收再利用及無害化處理工作，改善各類專門處理的垃圾成分，為專業企業的生產提供優質、符合生產要求的專門垃圾；厥赵倮霉ぷ鞯钠占安粌H使資源得到最大限度地回收，同時也促進了垃圾減量化工作。出臺一些針對減量化的產業政策并貫徹實施，如限制過度包裝，減少并限制一次性用品的使用，鼓勵凈菜上市等，將把垃圾處理“減量化、資源化、無害化”的目標推進到更高的階段，從而全面推進循環經濟發展戰略。
(6)加強公眾意識教育，提高全社會的環保理念
在城市垃圾管理的過程中，公眾環保意識的普及和提高，會帶來事半功倍的效果。廣大市民的積極參與，可從源頭上減少垃圾產生量。歐洲各國垃圾分類收集工作的成功，充分體現了公眾意識教育的巨大成果。在街頭隨處可見分類收集箱(筒)，市民都能自覺配合，按照標識投放各類廢棄物，減輕垃圾收集處理部門的工作難度。市民環保意識的提高，也體現在垃圾處理企業投資管理者的經營理念中，在不斷追求最大經濟效益的同時，也對環保工作多一份關注、多一些投入。
總之，加強垃圾管理工作、提高垃圾管理水平，是一個龐大的社會系統工程，涉及面廣，需要全社會的團結協作，相信通過我們不懈的努力，特別是加強對外學習、交流，一定能實現垃圾管理的科學化、現代化，推進我國循環經濟的持續發展。
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