日本政府的水資源管理體制
編者按：本文源自世行“解決中國水資源短缺”的分析、建議背景文章中的《日本水資源管理的經驗：體制和政策》。
為了解決本國面臨的水資源問題，滿足經濟發展和人民生活水平提高而帶來的用水需求，日本政府建立了一套具有自身特色的管理體制。幾十年的實踐證明，這套體制總體上運行良好，對于有效地管理日本的水資源發揮了重要作用。具體介紹如下：
（一）政府在水資源管理中的主要作用
在日本的水資源管理中，政府的作用主要表現在三個方面：其一，制定和實施水資源開發和環境保護的政策和總體規劃；其二，對水務事業單位和設施進行監管并負責其運營、維護和管理；其三，為水資源管理提供財政支持。其中，日本中央政府在第一和第三兩個方面的作用尤其值得關注。
1．制定水資源開發和環境保護的總體規劃
這是中央政府在水資源管理方面履行的最基本也是最重要的職能，集中體現為兩個綜合性的規劃，即《國家水資源綜合規劃》和《環境基本規劃》。
《國家水資源綜合規劃》即廣為人知的《水規劃》，是由國土交通省根據《國家發展綜合規劃》起草擬定的，后者在《國土綜合開發法案》中做了明確規定，并得到首相內閣的批準。《國家水資源綜合規劃》是一個多年規劃，闡述了與水資源開發、保護和利用有關的中長期規劃問題，同時預測了全國長期的水需求。《國家水資源綜合規劃》是日本全國水資源開發的基本計劃，為水壩和水利系統的開發建設提供了依據。國土交通省依據該規劃制定更詳細的年度發展計劃和相關的預算。最新的《水規劃》，即《水規劃21》，更強調對現有水資源的高效利用，而不是新的水資源的開發，因為近期日本的總需水量基本保持穩定甚至有小幅下降，已經開發建設的設施足以確保供水的穩定。
1994 年12 月，日本內閣根據《環境基本法》批準了《環境基本規劃》。該規劃闡明了與水質和水量（包括水資源保護）有關的長期、綜合性的環境政策。《環境基本規劃》提出了四個長期目標：建立有利于促進良性物質循環的社會經濟系統；人與自然的和諧共處；社會所有部門共同參與環境管理；增進國際交流和合作。
除制定上述規劃外，日本政府還制定了一系列與水有關的環境質量標準。其中包括：對公用水和地下水做出了統一的質量規定；針對包括河流、海洋和沿海地區、湖泊等在內的每種水體制定了不同的環境質量標準。目前，針對26 種與人類健康有關的物質，包括鎘和總氰化物，制定了環境質量標準。1997 年3 月，日本出臺了關于地下水水質的環境標準。此外，有22 種其他物質被確定為需要進一步觀察的“監控物質”。此外，為了保護生活環境，還出臺了有關生化需氧量（BOD）、化學需氧量（COD）、溶解氧（DO）的環境質量標準；為了防止富營養化，還針對湖泊/水庫、海洋/沿海區中的氮和磷水平，制定了環境質量標準。
2．為水資源管理提供財政支持
日本政府，特別是中央政府每年在水資源管理方面投入大量資金，為水資源的開發建設、利用和保護提供有力的財政支持。在2005 財政年度，日本中央政府與水相關的預算達21168.94 億日元，大約占國家公共工程總預算（83259.98 億日元）的四分之一，是國家預算總額的10％。中央政府在水資源方面投入的財政資金主要有兩種支出形式：一是直接投資于水資源開發和保護項目的建設、運營、維護和管理；二是通過轉移支付為地方政府和公有水務企業提供補貼，使之在將生活用水、污水排放收費維持在較低的水平的情況下，能夠支付有關設施建設、運營、維護和管理的成本。這種補貼的最終受益人實際上是水的終端用戶。
從其用途看，政府的財政資金主要用于兩個方面：其一，新的水資源開發和保護設施的建設；其二，現有設施的運營、維護和管理。
新設施建設 中央政府提供的資金主要用于新的水資源開發和保護設施的建設。在大多數情況下，中央政府以補貼的形式直接支付一半以上的建設費用2。當然，具體承擔比例會因所建設施的用途而異。中央預算資金支持的最主要項目是防洪設施和污水處理系統的建設。目前，大約40%與水有關的中央政府預算被用于防洪設施，比如建設水壩、供水系統以及相關設施。防洪設施建設項目的經費，70%由中央政府承擔，30%由地方政府支付。
由于2005 年日本能夠享用污水排放系統的人口比例在發達國家中最低，僅為66.7％，因此，加強污水處理系統建設是日本當前的一項重要政策目標。與水相關的中央政府預算中，大約35%被用于污水處理系統建設。新的污水處理設施建設費用的50%到55%由中央政府承擔，地方政府承擔45%或40.5%，其余4.5%到5%則由受益人支付。
農業用水設施建設經費都是由政府承擔的，其中，中央和地方政府分別承擔三分之二和三分之一。對于工業用水和生活用水設施建設的費用，政府直接承擔的比例則較低。
有關不同設施建設經費的來源比例，請見圖1。
為支付上述新設施建設的成本，中央政府的資金來源于國稅的收入和發行國家公債。地方政府的資金除來自地方稅收之外，還有一部分依靠中央政府的低息貸款以及發行市政債券。就是說，中央政府除直接承擔相應比例的成本之外，還通過提供低息貸款、購買市政債券等方式，幫助地方政府支付它們分攤的成本。由于建設費用太高，地方水務經營企業往往沒有足夠的資金來支付這些成本，它們必須依靠財政投資和政府貸款。這些貸款由所建設施竣工之后運營所得的收入來償還，貸款的期限和進度取決于該設施的折舊情況，通常都在10 年以上。
現有設施運營、維護和管理 對于現有設施的運營、維護和管理，政府的財政支持集中于兩類設施，一是防洪設施，二是農業用水設施。對于防洪設施的運營、維護和管理費用，中央政府和地方政府分別承擔55%和45%；而對于農業用水設施的運營、維護和管理費用，中央政府承擔55%，地方政府承擔22.5%，其余22.5%由受益人（通過水務公司征收水費）支付。對于與污水處理、生活供水和工業用水有關的設施的運行、維護和管理費用，則由水費收入來承擔。有關不同用途設施的運營、維護和管理費用的分攤情況，請見圖2。
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圖1：新設施建設經費流程示意圖
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圖2：現有設施運營、維護和管理經費流程示意圖
（二）水資源管理的主要政府機構及其職責
在日本，對于水資源管理，中央政府和地方政府的職責有比較明確的分工：中央政府主要負責制定和實施全國性的水資源政策、制定水資源開發和環境保護的總體規劃，如水資源開發、供水系統管理、水質保護等方面的政策和規劃；地方政府則在中央政府政策的框架下，負責供水系統、水處理設施、水務機構的運營、維護和管理。到2003 財政年度末，日本的地方政府管理了1936 家較大的水務公司和8360 家規模較小的水務公司。因此，2003 年獲得潔凈水源的人口比例達到96.9％。地方政府機構還對公共用水的水質開展持續監控，對私營機構進行監督，以保證其廢水排放達標。
在中央政府，有五個部門涉及水資源管理，它們是：國土交通省、環境省、厚生勞動省（其職能相當于我國的衛生部和勞動社會保障部）、經濟產業省、農林水產省。五個部門之間既有分工又有合作，就是說，它們一方面分別承擔著與各自領域相關的不同具體職能；另一方面，它們又通過省際聯席會之類的形式相互合作，以制定與水資源相關的綜合性政策（見圖3）。五個部門承擔的相應具體職責分別是：
國土交通省主要負責總體規劃和水資源開發，具體包括：（1）制定綜合性的水資源政策；（2）水資源開發、河流設施的維護與管理；（3）河水的利用與保護；（4）污水設施的建設和管理。此外，還要對負責水資源開發設施建設、運營、維護和管理的日本水資源機構進行監管。
環境省主要負責與水有關的環境管理，具體包括：（1）制定有關水資源保護的指導原則、政策和規劃；（2）水污染檢測；（3）地面下沉檢測；（4）制定環境質量標準。
厚生勞動省主要負責與生活用水供給有關的事務，具體包括：（1）生活用水供給單位的監督；（2）對生活用水供給設施的規制。此外，還要對負責運營、維護和管理城市水務單位和設施的地方政府機構進行監管。
經濟產業省主要負責與工業用水供給有關的事務，具體包括：（1）工業用水供給單位的監督；（2）對工業用水供給設施的規制。此外，與厚生省一樣，還要對負責運營、維護和管理城市水務單位和設施的地方政府機構進行監管。
農林水產省主要負責與農業用水供給有關的事務，具體包括：（1）農業用水的規制；（2）為保護水資源而對森林進行保護。
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