鋼鐵叫停山東GDP放緩 環(huán)保部再陷困局
10多天前，環(huán)保部動用手中最大的權(quán)力——以警示違法的名義，暫停華能、華電及山東省鋼鐵的環(huán)評審批。由于鋼鐵項目屢屢觸及環(huán)評高壓線，山東省成為唯一被暫停審批的地區(qū)。
已經(jīng)能排在國內(nèi)鋼產(chǎn)量前三名的山東省，今年初確定GDP增速要超過10%。此次叫停會如何影響山東的經(jīng)濟？在這場保經(jīng)濟還是保環(huán)境的博弈中，誰會是最終贏家？
發(fā)出叫停令的同時，環(huán)保部宣布，將派出督查組，督辦企業(yè)和地區(qū)違法行為的改正。日前，本報記者隨環(huán)保部督查組赴山東，了解限批之后的山東鋼鐵。
違法背后：搶占先機的沖動
按照環(huán)保部新聞發(fā)言人陶德田公布的信息，此次對山東鋼鐵動用禁令至少有兩個原因。第一，有兩個企業(yè)明顯存在違法事實：日照鋼鐵熱軋板帶配套技改項目、濰坊鋼鐵500萬噸鋼建設項目違反國家產(chǎn)業(yè)政策和鋼鐵發(fā)展規(guī)劃，未經(jīng)環(huán)評審批擅自開工建設并投產(chǎn)；第二，鋼鐵行業(yè)未批先建的情況，近年來在山東已是屢見不鮮。
中國青年報記者了解到，環(huán)保部早已經(jīng)盯上了山東鋼鐵行業(yè)。今年2月，環(huán)保部辦公廳就致函山東省政府辦公廳，指出山東鋼鐵發(fā)展存在的諸多問題。其中包括，項目違規(guī)建設情況較為突出，現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)底數(shù)不清，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整力度尚需進一步加大等。
在山東方面，鋼鐵工業(yè)的發(fā)展一直被給予高度重視。2006、2007兩年，山東省政府連續(xù)出臺加快鋼鐵行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的文件。到了2008年，文件被進一步細化為一個公司和一個基地的建設：要組建山東鋼鐵集團，以及在重組日照鋼鐵的基礎(chǔ)上規(guī)劃日照鋼鐵精品基地。今年隨著國家鋼鐵振興規(guī)劃的出臺，山東也出臺了到2011年的規(guī)劃，目標是鋼鐵行業(yè)利稅總額比2008年增長30%以上。
山東省頻繁出臺鋼鐵發(fā)展規(guī)劃是因為，政府部門已經(jīng)意識到，當?shù)劁撹F發(fā)展存在諸多弱勢環(huán)節(jié)：布局不合理，區(qū)位競爭越來越弱；產(chǎn)品檔次低；裝備水平落后，15%的煉鐵能力屬于國家限期淘汰的落后產(chǎn)能，環(huán)保和節(jié)能壓力大。
當?shù)貥I(yè)內(nèi)人士介紹說，政府的態(tài)度很清晰，就是要在沿海建精品鋼基地，淘汰一批產(chǎn)能落后的企業(yè)。但現(xiàn)實的情況是，現(xiàn)有的企業(yè)誰也不愿意被淘汰，于是就搶先進行技改，或是上馬新項目，有沒有各類手續(xù)先不管，干起來再說。
一些企業(yè)存在的僥幸心理是，鋼鐵項目投資動輒上億元，都上了車，政府還能不讓補票？再加上有的地方政府也不愿意財政貢獻的大戶被淘汰，盲目支持上馬鋼鐵項目。于是就有了被環(huán)保部批評的“項目違規(guī)建設較為突出”。
再有，環(huán)保法對未批先建項目的經(jīng)濟處罰，對鋼鐵行業(yè)來說，幾乎是九牛一毛——環(huán)保部門最大的權(quán)限，就是罰款20萬元，與鋼鐵行業(yè)數(shù)億元的投資和回報相比，簡直不值一提。最極端的情況是，企業(yè)恨不得交了這點被稱作是“毛毛雨”的罰款后，趕緊開工。
對年初環(huán)保部發(fā)出的信函，山東省的回應是，已經(jīng)責成山東省發(fā)改委做全省的鋼鐵規(guī)劃。
進一步的信息是，在環(huán)保部發(fā)出暫停令前幾天，山東省省長曾召開相關(guān)會議研究如何落實環(huán)保部此前提出的要求。省長的態(tài)度很堅決，“在得到國家批準之前，誰擅自上項目，就追究誰的責任；誰擅自批準項目，就追究誰的責任。”
超常規(guī)建設：環(huán)評成了擺設
在山東的鋼鐵企業(yè)中，日照鋼鐵可以說是后來居上。這個2003年才在一片海灘上落戶的民營企業(yè)，很快就擠進了國內(nèi)鋼鐵企業(yè)前10名。日照鋼鐵的歷史陳列館里，有一段建設史：從一個荒涼的小漁村到鋼爐紅紅火火出鋼，日照鋼鐵的建設工期只有180天。
日照鋼鐵被環(huán)保部盯住，大概是因為這家企業(yè)的違法問題比較典型。在日照鋼鐵，記者了解到，此次被環(huán)保部叫停的，是熱軋板帶配套技改項目。如果投產(chǎn)，將承載該企業(yè)近70%的產(chǎn)能，達1100萬噸，成為山東產(chǎn)鋼大戶。
日照鋼鐵的負責人介紹說，2006年就開始建設這套生產(chǎn)線，已經(jīng)投資50億元。目前，除了熱軋鋼生產(chǎn)線還未全部完工外，其余配套的高爐、轉(zhuǎn)爐、燒結(jié)機等配套設施，都已經(jīng)建設完成，并開始運行。
在日照鋼鐵，記者看到，熱軋鋼生產(chǎn)線車間凌亂地堆放著已經(jīng)安裝到一半的設備。現(xiàn)場負責人說，要不是環(huán)保部的禁令叫停，再有一二十天，整個熱軋鋼生產(chǎn)線就能生產(chǎn)了。
此次違法的代價，對日照鋼鐵來說是不小了。現(xiàn)場負責人介紹，環(huán)保部禁令來的時候，幾十名從國外聘請的專家正在調(diào)試設備，禁令要求企業(yè)必須停止建設，沒有辦法，只能給外國專家賠付補償后勸其離開。還有那些為新生產(chǎn)線已經(jīng)簽出去的合同也得暫停。
資料顯示，日照鋼鐵的技改生產(chǎn)線2006年就開始建設，但2007年4月才委托環(huán)評單位編制環(huán)評報告書。2008年4月，環(huán)保部曾回復企業(yè)說，應修改環(huán)評報告，采取措施解決制約因素。幾個月后，修改的環(huán)評報告才遞交到環(huán)保部。在整個過程中，環(huán)評還沒有走完程序，但技改生產(chǎn)線已經(jīng)初具規(guī)模。
在這種情況下，環(huán)評報告以及整個評審過程就成了擺設。
日照鋼鐵負責人對環(huán)保部督查組說，他們從來沒有想過自己會成為暫停整個山東鋼鐵環(huán)評審批的導火索之一。他說，過去幾年，當?shù)丨h(huán)保部門對這家企業(yè)是提出過告誡的，但由于過分強調(diào)發(fā)展速度，急于求成，碰了環(huán)保的高壓線。
目前，企業(yè)和山東省最關(guān)心的問題是，暫批的禁令何時解除？環(huán)保部督查組的說法是，當前的關(guān)鍵是整改，他們的督查還要持續(xù)多次。
此外，環(huán)保部還多次建議，山東省應該制定一份整體的鋼鐵發(fā)展規(guī)劃，并針對這份規(guī)劃做規(guī)劃環(huán)評，用規(guī)劃來淘汰落后產(chǎn)能，合理布局鋼鐵企業(yè)。
潛規(guī)則盛行
強力推進的6大電站，截至5月底已累計投資150億元。麗江市金沙江中游水電建設協(xié)調(diào)辦公室主任樹發(fā)青坦承，其中的金安橋、阿海、龍開口、魯?shù)乩家呀亓鳎聦嵣显缇驼介_工了。
但這次金安橋、阿海并未收到環(huán)保部嚴厲的罰單，因為它們的環(huán)評已獲環(huán)保部批準。但樹發(fā)青說，“這兩大電站裝機都在100萬千瓦以上，按規(guī)定，必須通過國務院總理辦公會的核準才能開工，它們實際上和龍開口、魯?shù)乩紝儆?lsquo;未批先建’項目。”
在金沙江水電開發(fā)中，“未批先建”早有先例。2005年的環(huán)評風暴中，下游的向家壩、溪洛渡兩個水電站就因未批先建受到環(huán)保總局處罰。但金沙江中游水電開發(fā)并未從中吸取教訓，在“一庫八級”中最早興建的金安橋水電站，一直以來因為“未經(jīng)批準就已動工”不斷遭受到輿論的激烈批評。
事實上，在水電開發(fā)行業(yè)，“未批先建”已經(jīng)成為“潛規(guī)則”。
中國水力發(fā)電工程學會副秘書長張博庭說，這一“潛規(guī)則”的產(chǎn)生，有其歷史背景。在亞洲金融風暴期間，中央政府曾嚴格控制各種電力項目的審批建設。但接下來的經(jīng)濟復蘇使全國陷入嚴重的缺電狀態(tài)，個別省私自進行了電力建設，其電力供應在當時未出現(xiàn)大的缺口。一些業(yè)內(nèi)人士就此認為，缺電省份私自搞電力建設被默許。
2004年，國家發(fā)改委發(fā)文，把以前的電力建設項目審批制度改為核準制度。這更使作為獨立承擔風險的市場投資主體的電力企業(yè)認為，在特殊情況下，先開工再申請核準也沒有什么不可以，長期以來“未批先建”就成了一種普遍現(xiàn)象。
張博庭認為，這一“潛規(guī)則”還與水電行業(yè)遭遇的現(xiàn)實困境有關(guān)。
按照正常的水電項目管理，項目必須嚴格按照工期施工，否則不僅推遲發(fā)電時間，造成巨大損失，還可能會因為施工進度與洪水高峰期錯位，造成施工事故。然而現(xiàn)實是，在這些水電項目開始前期施工后，我國水電建設卻遭遇全行業(yè)的暫停，“整個2008年除了三峽項目和抽水蓄能項目，幾乎沒有其他大型水電項目被國務院核準建設”。
在張博庭看來，這種國家政策和管理態(tài)度上的意外變化，置水電巨頭們于非常尷尬的境地，在國家管理制度與企業(yè)責任之間的劇烈沖突中，他們冒險做出了“未批先建”的選擇。
環(huán)保部孤軍奮戰(zhàn)
然而，對于水電開發(fā)“未批先建”現(xiàn)象的盛行，中國公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍認為，這正暴露了環(huán)保部門的監(jiān)管尷尬。
按照環(huán)評法規(guī)定，所有新建項目開工前，都必須獲得環(huán)保部門的環(huán)評審批，但在水電開發(fā)中，開工的定義卻非常特殊。
來自國家發(fā)改委等部門的文件稱，水電開發(fā)，只要獲得地方部門的批準就可以進行“三通一平”的前期工作，甚至可以建設導流洞。水電項目的開工是指大江截流和壩體建設。
“這樣的規(guī)定使環(huán)保部門的監(jiān)管變得蒼白無力，沒有任何意義。”馬軍說：三通一平甚至導流洞的建設，已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了巨大的影響，這些難道不需要環(huán)保部門評估嗎？
對此，北京大學生物系教授呂植感受深刻。今年4月她參加了一次金沙江中游環(huán)保考察活動，到達梨園水電站，看到這個項目正在修建進場公路，這條路穿越的是玉龍雪山原始森林。讓她心痛的是，大片原始森林已經(jīng)倒在了刀斧下。
“這樣的水電項目，如果等到大江截流時再做環(huán)境影響評價，能挽回環(huán)境破壞帶來的損失嗎？”呂植更擔心的是，水電項目都是大投資，僅前期工程的投資就高達數(shù)十億，環(huán)保部的一票否決能否抵擋得了“利益聯(lián)盟”的施壓？
而在實踐中，從來未出現(xiàn)已三通一平的項目最終被迫下馬的水電工程，這也讓各大水電集團敢于在商業(yè)上冒這個險。
“長期以來，水電站在環(huán)評報告未得到批準前就可以開展大規(guī)模前期準備，造成環(huán)評審批時環(huán)境影響已經(jīng)發(fā)生，有些甚至已難以挽回，同時巨額的前期投入也常常成為環(huán)評不得不通過的理由。”范曉建議調(diào)整水電工程審批與建設程序，將環(huán)評前置到工程預可研階段，在環(huán)評審批之前不允許進行三通一平、導流洞施工等實質(zhì)性的工程建設活動。
2009年1月，龍開口、魯?shù)乩娬径枷群蠼亓鳎瑔诱介_工。很多關(guān)心金沙江環(huán)保的人都在問這樣一個問題：為什么直到6月才被環(huán)保部叫停？對此，環(huán)保部督察組組長牟廣豐和環(huán)保部西南督查中心副主任郭伊均在接受媒體采訪時都閃爍其詞。
云南省環(huán)保廳環(huán)評處處長楊春明向時代周報記者介紹說，兩大水電站項目都編制了“三通一平”前期工程的環(huán)評文件，并都通過省環(huán)保廳的審批，“但在前期工程中進行的截流，并沒有邀請當?shù)丨h(huán)保部門參加，而且對基層環(huán)保部門來說，監(jiān)管水電巨頭難度太大”。
楊春明表示，水電項目都地處偏僻，環(huán)保部門日常監(jiān)管非常不便；同時，這些水電站都是大型中央企業(yè)投資，“他們很強勢，作為科級的縣級環(huán)保監(jiān)管部門，往往很難進入施工現(xiàn)場實施環(huán)保監(jiān)察”。
但楊春明在記者的追問下坦承，兩大水電站違規(guī)進行主體施工，其實已被當?shù)丨h(huán)保部門檢查發(fā)現(xiàn)，因為處罰權(quán)在環(huán)保部所以無法做出處罰，“也沒有上報環(huán)保部”。但對于為何未上報環(huán)保部，楊春明拒絕回答。
長江論壇秘書長、長江委水資源保護局前局長翁立達點評說，“由于遭遇地方政府保護主義的障礙，地方環(huán)保部門不但不能依法執(zhí)法，有時還要無奈地幫助政府掩蓋真相。”
6月16日早上，翁立達在網(wǎng)上看到了汪永晨等人發(fā)出的《金沙江開發(fā)決策須對歷史負責》的呼吁信，信末寫道：“環(huán)境主管部門應本著對歷史負責的態(tài)度，為當世和后代守住環(huán)境底線。”
翁立達并不樂觀：“在強大的利益集團面前，環(huán)保部是孤軍作戰(zhàn)，壓力巨大，無法擔此大任。這次環(huán)保風暴也最終以違規(guī)水電站‘補票上車’收場。”
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
