從“環(huán)保風(fēng)暴”到“擴(kuò)權(quán)沖動(dòng)”
對(duì)于長(zhǎng)期研究環(huán)境政策、曾數(shù)次建議成立環(huán)境保護(hù)部的國(guó)家環(huán)保總局環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南來(lái)說(shuō)，環(huán)保“擴(kuò)權(quán)”帶來(lái)的興奮之情溢于言表。“組建環(huán)境保護(hù)部是中國(guó)環(huán)境保護(hù)的歷史里程碑。”王金南對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者說(shuō)。
1988年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局成立，從建設(shè)部分離出來(lái)，成為國(guó)務(wù)院的一個(gè)直屬機(jī)構(gòu)。10年之后的1998年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局升格為正部級(jí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局。又一個(gè)10年之后的2008年，國(guó)家環(huán)保總局升格，成為環(huán)境保護(hù)部。
2002年的時(shí)候，王金南等人已經(jīng)開(kāi)始研究，呼吁成立環(huán)境部。“那個(gè)時(shí)候，盡管環(huán)保總局已經(jīng)是正部級(jí)單位，但相關(guān)的資源管理部門(mén)改革并沒(méi)有到位，大環(huán)保部的設(shè)想難度很大。”王金南說(shuō)。
2006年9月，王金南在向全國(guó)人大環(huán)境資源委員會(huì)作匯報(bào)時(shí)，提出了“建立環(huán)境保護(hù)部”的建議。此時(shí)的中國(guó)，環(huán)保形勢(shì)嚴(yán)峻，“十五”期間主要污染物排放總量控制目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，重大環(huán)境污染事故頻發(fā)。
2005年吉林化工廠污染松花江、2007年藍(lán)藻接二連三爆發(fā)……這些環(huán)境事故一旦發(fā)生，出來(lái)“扛擔(dān)子”的總是環(huán)保總局。但將板子全部打在環(huán)保總局身上，似乎也不盡合理。因?yàn)榄h(huán)保總局與其他部門(mén)之間權(quán)責(zé)不清，更多是有責(zé)無(wú)權(quán)。
近兩年以來(lái)，“環(huán)保風(fēng)暴”開(kāi)始為更多民眾所知。由于環(huán)保總局的監(jiān)管力度薄弱，每次“風(fēng)暴”過(guò)后，也總流露出博弈劣勢(shì)，“力不從心”。國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授張占斌說(shuō)，環(huán)保總局的一些文件，地方上可能也就是看看而已。
對(duì)此，國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳有一個(gè)清晰的路徑判斷。他曾在接受《中國(guó)新聞周刊》記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)稱(chēng)，經(jīng)過(guò)多年大規(guī)模高密度的“環(huán)保風(fēng)暴”，中國(guó)的環(huán)保事業(yè)已經(jīng)告別了民眾啟蒙階段，而進(jìn)入到一個(gè)利益博弈和體制創(chuàng)新的階段。
“環(huán)保風(fēng)暴”背后體現(xiàn)了環(huán)保部門(mén)的“擴(kuò)權(quán)”需要。因此，在此次新組建的部門(mén)之中，環(huán)保部幾乎是最沒(méi)有爭(zhēng)議的部門(mén)之一。之前的醞釀和討論階段，也都是一次性通過(guò)。
部門(mén)利益與法規(guī)“吵架”
在中國(guó)，政府環(huán)境管理職責(zé)分工主要涉及國(guó)家環(huán)保總局、發(fā)改委、水利部、國(guó)土資源部、國(guó)家林業(yè)局、建設(shè)部和農(nóng)業(yè)部等。在王金南看來(lái)，環(huán)境管理職能交叉重疊的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，尤其是環(huán)保總局與水利部以及國(guó)家林業(yè)局之間。環(huán)保總局觸及的領(lǐng)域充其量也就是環(huán)境保護(hù)的“半邊天”，解決這些問(wèn)題應(yīng)該是衡量這次改革成功的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。
環(huán)境專(zhuān)家認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)部門(mén)的管理依然是一種“形式主體管理”，職能的嚴(yán)重交叉導(dǎo)致部門(mén)之間互相扯皮、協(xié)調(diào)困難，部門(mén)之間“內(nèi)耗”嚴(yán)重，形成了多種不同的政府聲音，造成了社會(huì)甚至是國(guó)際上的不良影響。
“國(guó)家環(huán)保總局甚至不具備以前的國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的協(xié)調(diào)功能，沒(méi)有統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威。”一位專(zhuān)家說(shuō)。目前國(guó)家環(huán)保總局統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)行比較順利的是：工業(yè)固體廢物和危險(xiǎn)廢物、噪聲污染控制、輻射和核安全、大氣污染控制、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。
而在其他領(lǐng)域的統(tǒng)一監(jiān)管能力依然十分脆弱，尤其在水污染防治、海洋環(huán)境保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)管理等方面，“這些領(lǐng)域基本都是能從國(guó)家要來(lái)經(jīng)費(fèi)的地方。而環(huán)保總局原來(lái)的一些所謂統(tǒng)一監(jiān)管職能也正在被蠶食。”這位專(zhuān)家稱(chēng)。
部門(mén)“打架”實(shí)質(zhì)上也是法規(guī)“吵架”。很多與環(huán)保有關(guān)的法律都是忠于某部門(mén)或行業(yè)的利益、或者從現(xiàn)有管理格局出發(fā)，這就導(dǎo)致了“不修訂法律法規(guī)難以適應(yīng)新形勢(shì)新要求，但是修訂或制定一部法律，環(huán)境保護(hù)總局的職責(zé)就削弱一塊”的怪圈。
“各部門(mén)與環(huán)保部門(mén)之間的意見(jiàn)通常難以統(tǒng)一。”重慶市奉節(jié)縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站站長(zhǎng)李美進(jìn)對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者舉例說(shuō)，比如三峽庫(kù)區(qū)網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)的問(wèn)題，環(huán)保部門(mén)認(rèn)為其嚴(yán)重污染了長(zhǎng)江水體，但水產(chǎn)部門(mén)卻認(rèn)為網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)是生態(tài)漁業(yè)，值得大力推廣。
當(dāng)然，也有專(zhuān)家建議，改進(jìn)網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)的方法，適當(dāng)?shù)卦谝恍┧蜻M(jìn)行。但“水產(chǎn)部門(mén)并沒(méi)有要和環(huán)保部門(mén)一起坐下來(lái)商量的意思”，于是，在三峽庫(kù)區(qū)，就出現(xiàn)了“環(huán)保部門(mén)叫停網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)沒(méi)多久，水產(chǎn)部門(mén)隨即又大力推廣”的奇特景象。
環(huán)保“升格”之后，一個(gè)美好的愿景是，環(huán)境保護(hù)部的組建能從根本上理順環(huán)境部門(mén)、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、水利部之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源的整合，提高工作效率。而此前，國(guó)家環(huán)保總局的職能，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是“只管污染減排和排污收費(fèi)”。
“大環(huán)保”依然是改革目標(biāo)
大部制改革首倡者、國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，環(huán)保總局升格為環(huán)保部，“除了改變過(guò)去環(huán)保不能參與中央決策的尷尬，環(huán)保總局改部后，將能調(diào)動(dòng)更多資源，促進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域的管理。”
“升格”之前已有試驗(yàn)。2007年11月份，環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃第一次以國(guó)務(wù)院名義發(fā)布。過(guò)去，這樣的規(guī)劃只是環(huán)保總局的一個(gè)部級(jí)文件。此前從中央到地方，對(duì)環(huán)保成績(jī)不及格者，沒(méi)有硬約束，但此次卻對(duì)中央政府、地方政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任劃出了范圍。
多數(shù)行政和環(huán)保專(zhuān)家認(rèn)為，雖然此次環(huán)保“升格”并未解決環(huán)保職能互相交叉，沒(méi)有觸動(dòng)部門(mén)權(quán)責(zé)不一，也沒(méi)有解決中央與地方管理權(quán)限的劃分，但“大環(huán)保”的概念依然是未來(lái)改革的目標(biāo)。
水利、林業(yè)、海洋、土地等作為資源管理部門(mén)，其傳統(tǒng)的職責(zé)就是最大限度地開(kāi)發(fā)和利用資源，如興修大量的水庫(kù)閘壩用來(lái)供水發(fā)電、砍伐森林和林木加工，考慮如何獲取資源的最大經(jīng)濟(jì)利益。但傳統(tǒng)粗放型的發(fā)展模式對(duì)資源的掠奪已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)極點(diǎn)。
50多年過(guò)去了，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等資源管理部門(mén)，也已經(jīng)從傳統(tǒng)的資源開(kāi)發(fā)管理轉(zhuǎn)向“資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)為一體”的綜合管理，自然資源的保護(hù)更多的是體現(xiàn)“生態(tài)保護(hù)”或“生態(tài)建設(shè)”的特點(diǎn)，因此，這些政府部門(mén)的職能也日趨“生態(tài)化”。
這種“生態(tài)化”對(duì)于環(huán)境保護(hù)部門(mén)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理帶來(lái)了極大的壓力和挑戰(zhàn)。有專(zhuān)家建議，在接下來(lái)的機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)重新劃分這些資源部門(mén)的“生態(tài)化”職能，生態(tài)保護(hù)的全部職能劃入環(huán)境保護(hù)部門(mén)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理。
在美國(guó)，1970年就已經(jīng)完成了“大環(huán)保”的蛻變。當(dāng)時(shí)把分散于農(nóng)業(yè)部、健康、教育和福利部、內(nèi)政部及原子能委員會(huì)、聯(lián)邦放射物管理委員會(huì)、環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)等部門(mén)的環(huán)境保護(hù)職能集中在一起，歸聯(lián)邦環(huán)保局行使。
目前，美國(guó)環(huán)保局擁有1.8萬(wàn)多人和每年上百億美元的預(yù)算。而中國(guó)的國(guó)家環(huán)保總局加上下屬的事業(yè)單位，也只有2600多人，其中總局機(jī)關(guān)更是只有200 多人。“如果這次改革不能大幅度地提升環(huán)境保護(hù)部更多的人力資源、財(cái)政資源和監(jiān)管職責(zé)，那么這次改革就不可能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，改革就可能成為‘換湯不換藥 ’的改革，環(huán)境保護(hù)部也將繼續(xù)成為一個(gè)‘尷尬’部門(mén)。”
環(huán)保垂直管理也在試驗(yàn)當(dāng)中。作為中國(guó)唯一的環(huán)保廳，江蘇省環(huán)保廳與其他省市環(huán)保局最大的不同，是有“負(fù)責(zé)廳系統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制和人事管理”的職能。2007年江蘇省組建蘇南、蘇中、蘇北環(huán)境保護(hù)督查中心，開(kāi)始對(duì)市、縣區(qū)級(jí)環(huán)保部門(mén)進(jìn)行垂直管理。
不過(guò)，對(duì)于環(huán)保“擴(kuò)權(quán)”的效果，從環(huán)境保護(hù)的角度而言，決策權(quán)一下子還看不清楚，從目前的體制而言，也還需要相互協(xié)調(diào)。“但在執(zhí)行力、監(jiān)督力、協(xié)調(diào)力方面會(huì)不會(huì)真正得到加強(qiáng)，與后繼改革有關(guān)。”王金南對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者說(shuō)。
中國(guó)各省市環(huán)保局升格環(huán)保廳日志
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