張坤民:環(huán)境損害賠償立法之路可能需要10年的時(shí)間
環(huán)境污染受害者在申請(qǐng)賠償?shù)臅r(shí)候卻無(wú)法可依，這使得他們的申賠過(guò)程更加困難。原國(guó)家環(huán)保局副局長(zhǎng)張坤民接受中外對(duì)話孟斯的采訪時(shí)說(shuō)，立法之路可能需要10年的時(shí)間。
“在罰款有限、賠償偏低的情況下，必然普遍出現(xiàn)“違法成本低，守法成本高”的不正，F(xiàn)象，一些不負(fù)責(zé)任的企業(yè)更會(huì)膽大妄為。”
近年中國(guó)屢現(xiàn)特大環(huán)境事故，而污染者的賠償遠(yuǎn)低于公眾預(yù)期，凸顯當(dāng)前中國(guó)環(huán)境損害賠償制度的無(wú)力。環(huán)境保護(hù)部不久前公開(kāi)發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》，欲逐步推動(dòng)立法，孟斯就此采訪了關(guān)注此議題的原國(guó)家環(huán)保局副局長(zhǎng)張坤民教授。
孟斯：您最初為什么關(guān)注到環(huán)境損害賠償問(wèn)題？為什么覺(jué)得它重要？
張坤民：1985年，我從清華大學(xué)被調(diào)到環(huán)保系統(tǒng)，擔(dān)任過(guò)10年環(huán)保局副局長(zhǎng)，分管過(guò)法規(guī)和政策。當(dāng)時(shí)條件很艱苦，雖然國(guó)家明確了保護(hù)環(huán)境是基本國(guó)策，但實(shí)際權(quán)限和資金保障同環(huán)保重任并不相符。盡管如此，我們的熱情很高，從內(nèi)心里希望通過(guò)努力，讓中國(guó)不再走發(fā)達(dá)國(guó)家“先污染后治理”的老路。然而看中國(guó)環(huán)保的演變，為什么還是沒(méi)能脫離“先污染，后治理”的老路？其中的問(wèn)題值得深思。
退休后，我曾應(yīng)邀在日本教了3年書，專程訪問(wèn)過(guò)曾爆發(fā)水俁病的水俁市，也同日本多名學(xué)者交流并思考。日本的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，最主要有3條。第一，“不重視環(huán)境的經(jīng)濟(jì)是不經(jīng)濟(jì)的”。例如，日本在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境發(fā)展大會(huì)前總結(jié)過(guò)日本三大公害造成的經(jīng)濟(jì)損失。其中著名的水俁病，相比于提前預(yù)防和治理的花費(fèi)，造成災(zāi)難后的賠償與善后治理，經(jīng)濟(jì)損失要多出103倍。第二，“環(huán)境問(wèn)題一旦發(fā)生，想徹底解決是頗費(fèi)時(shí)日的”。水俁病從1956年患者發(fā)生、訴訟、地方法院判決、再訴訟，直到2004年最高法院判決，費(fèi)了48年，而到2009年通過(guò)《關(guān)于水俁病的救濟(jì)與水俁病問(wèn)題解決特別處置法》已達(dá)53年。第三，日本學(xué)者反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“只有當(dāng)受害人的合法權(quán)益得到充分保障的情況下，環(huán)境才能真正得到保護(hù)”。
中國(guó)正經(jīng)歷著壓縮式的工業(yè)化和爆炸式的城市化過(guò)程，面臨嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)。我們應(yīng)該認(rèn)真思考和借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
孟：中國(guó)目前的環(huán)境損害賠償情況是怎樣的？有何問(wèn)題？
張：中國(guó)有些污染發(fā)生了，首當(dāng)其沖的是工廠職工和住在周邊的親屬和居民，職工一般不會(huì)去說(shuō)自己工廠的問(wèn)題，有些污染開(kāi)始時(shí)也不易覺(jué)察。實(shí)在是問(wèn)題鬧大了，或是企業(yè)過(guò)于蠻橫無(wú)理，才被曝光。即使曝光出來(lái)，污染危害的定量認(rèn)定，又是一個(gè)大難題。這是由于環(huán)境污染問(wèn)題有隱蔽性、累積性和滯后性的特點(diǎn)。此外，因?yàn)榘l(fā)展階段和資金技術(shù)的考慮，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)也不可能定得特別嚴(yán)。這些都使環(huán)境損害的確定與賠償十分困難。
中國(guó)已經(jīng)有了相對(duì)較完備的環(huán)境法規(guī)。從條文上看，似乎問(wèn)題都應(yīng)該能得到解決，但實(shí)際工作中，因?yàn)殛?duì)伍、標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制不完備，其實(shí)很多情況難以落實(shí)，難于做到公平。環(huán)保部門作為行政主管部門，一旦污染事件發(fā)生，查到了問(wèn)題，只能依法罰款。通常是罰款很有限，而賠償則需通過(guò)加害方與受害方的商量，迄今無(wú)法可依。在罰款有限、賠償偏低的情況下，必然普遍出現(xiàn)“違法成本低，守法成本高”的不正，F(xiàn)象，一些不負(fù)責(zé)任的企業(yè)更會(huì)膽大妄為。
具體罰多少錢，在相關(guān)單行法或條例細(xì)則中有規(guī)定，但規(guī)定的罰款數(shù)額很低？紤]到通貨膨脹率就更低了。立法時(shí)我們就覺(jué)得罰款太低，但產(chǎn)業(yè)部門也有他們的考慮。博弈的結(jié)果，我們認(rèn)為最終還是定低了。至于賠償，尚無(wú)國(guó)家法律規(guī)定。去年的紫金礦業(yè)污染問(wèn)題，最后賠償數(shù)額出來(lái)后，媒體和公眾都不滿意。
環(huán)保部門監(jiān)管人員到企業(yè)檢查，像游擊戰(zhàn)一樣。企業(yè)為了省電省錢，污染處理設(shè)施白天運(yùn)行晚上停，或者你來(lái)檢查我運(yùn)行、你走我就停,。變成了“貓捉耗子”游戲。這就是沒(méi)有讓污染者為污染行為付出同實(shí)際損害代價(jià)相符的后果，刑事責(zé)任、民事責(zé)任追究不到位，違法成本太低了。
盡管目前已經(jīng)在《刑法》中規(guī)定了一些環(huán)境違法行為的刑事責(zé)任與處罰，但法院需要有足夠的證據(jù)才能實(shí)施逮捕。而環(huán)境損害的證據(jù)通常很難判定，也沒(méi)有專門的隊(duì)伍與標(biāo)準(zhǔn)，即使法律條文上有了，也極少能實(shí)際應(yīng)用到。
孟：環(huán)境損害賠償立法學(xué)界早有討論和呼吁，為什么環(huán)保部門最近才開(kāi)始有動(dòng)作？
張：作為發(fā)展中國(guó)家，全國(guó)處于法制建設(shè)進(jìn)程中，要立的法非常多，必須排隊(duì)。在國(guó)家規(guī)定的程序內(nèi)，要一個(gè)一個(gè)來(lái)審議。所以要立一個(gè)新法通常非常難。比如《固體廢物污染環(huán)境防治法》，搞了整整十年。
實(shí)際上，一些法律專家討論要為環(huán)境損害賠償立法已有多年了。中國(guó)與環(huán)境管理直接相關(guān)的法律確實(shí)已經(jīng)立了不少（不包括自然資源法，已有9部）。有的部門有看法，怎么一個(gè)部門要立這么多法？但是，你看日本，在1970年著名的“公害國(guó)會(huì)”上，一年就立了14個(gè)環(huán)境相關(guān)法。我們?nèi)孕枰M量讓領(lǐng)導(dǎo)部門和相關(guān)部門理解，環(huán)境這一問(wèn)題的特殊性和立法的緊迫性。
最近環(huán)保部公開(kāi)發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》，作為一個(gè)部門規(guī)章，將會(huì)報(bào)國(guó)務(wù)院備案。但由于不是《條例》，不用拿到國(guó)務(wù)院通過(guò)各部門審議，避免了在起步階段的困難。我認(rèn)為這樣做是很恰當(dāng)?shù)。既然我們已?jīng)深刻認(rèn)識(shí)這件事的重要性和緊迫性，先自己試點(diǎn)，然后一步一步地推進(jìn)，最終一定能形成立法。我的估計(jì)，可能需要十年，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境損害賠償立法。相比中國(guó)目前一般立法的速度，這是比較快的了。
孟：環(huán)境損害賠償制度的建立和司法化，面臨什么困難和挑戰(zhàn)？
張：一個(gè)挑戰(zhàn)是，環(huán)境損害賠償定多高？過(guò)寬或過(guò)嚴(yán)都不行。這就要引入制度參與者分析，要對(duì)污染肇事者和受害者都公平。另外，對(duì)環(huán)境損害賠償立法，不能光靠環(huán)保部門，還要取得司法部門的全力支持。
這次環(huán)保部公開(kāi)發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》中提到，這項(xiàng)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估應(yīng)當(dāng)逐步納入司法鑒定體系。這就從污染損害判罰上，切實(shí)引入司法手段和經(jīng)濟(jì)手段，可以大大加強(qiáng)其力度。而以往司法手段和經(jīng)濟(jì)手段相對(duì)不足，往往主要靠行政手段。
但是，我有信心，環(huán)境損害賠償立法是民心所向，是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，是大勢(shì)所趨，一定能成功。
孟：您怎么看公眾參與在制定環(huán)境損害賠償相關(guān)法律時(shí)的作用？如何讓通常處于強(qiáng)勢(shì)地位的污染者同公眾平等參與？
張：要搞好任何一件事，都需要讓所有相關(guān)者都能夠積極參與進(jìn)來(lái)。這就需要協(xié)商機(jī)制，使得制度不僅能被相關(guān)者一起制定出來(lái)，對(duì)相關(guān)者起到制約作用，還可以隨著形勢(shì)的變化、根據(jù)相關(guān)者共同的意愿、通過(guò)一定的法律程序被修訂。
我剛才提到的“制度/參與者分析”方法，就是要求在制定一項(xiàng)制度時(shí)，考慮所有相關(guān)方的意見(jiàn)和需要，包括企業(yè)和它們的上級(jí)主管部門。
現(xiàn)在我們說(shuō)污染者和受害者有強(qiáng)勢(shì)和弱勢(shì)的分別，是因?yàn)槭芎φ咚坪鯖](méi)有后臺(tái)，而污染者卻有比較明確的后臺(tái)。然而，一旦法規(guī)制定，制度建立，所有政府部門和媒體都是受害者的后臺(tái)。我對(duì)此并不擔(dān)心，F(xiàn)在公共輿論正在逐漸變得強(qiáng)大。環(huán)保部門可以說(shuō)是政府部門中最歡迎民間環(huán)保組織和公眾參與的。
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