跨流域生態補償要闖幾道"關"？
新安江是我國實施跨省大江大河流域水環境補償機制的首個試點，面臨著上下游之間利益如何平衡、監測指標和標準如何制訂、共建共管共享機制如何搭建等諸多"瓶頸"
青山隱隱水迢迢，峰巒成島嶼，平地卷波濤。去過千島湖的人們，大都會沉醉于煙波浩渺的美景中不知歸路。
就是這顆明珠，近些年來卻開始蒙上了陰影。在浙江和安徽兩省經濟迅速發展帶來的壓力下，千島湖的水質正在由貧營養化進入中營養水平并向富營養化轉變，為藍藻暴發提供了物質條件。特別是在2010年5月，部分湖面曾出現了藍藻異常增殖現象，這為千島湖的生態狀況敲響了警鐘。
為探索建立適合我國國情的跨省流域水環境補償機制，以及保護好千島湖這盆清水，2008年以來，財政部會同環境保護部積極推動建立新安江流域水環境補償機制試點工作。
2010年12月，兩部門正式將新安江流域水環境補償作為全國跨省大江大河流域水環境保護的首個試點，當年撥付啟動資金5000萬元，并于2011年3月正式實施。
跨省流域水環境保護，往往涉及行政、經濟、法律、社會管理和水利技術等多方面問題，面臨著諸如上下游之間利益如何平衡、監測指標和標準如何制訂、資金來源如何確定、共建共管共享機制如何搭建等諸多“瓶頸”。
在2011年11月召開的由國家相關部委、上下游省市相關部門參加的“千島湖水資源保護”對口協商會上，激烈的辯論現場和焦點問題的交鋒發人深思。
千島湖現狀:清澈湖水暗藏重重隱憂
在千島湖所在地的浙江省淳安縣，人們這樣描述千島湖:千島湖源于黃山之巔的一滴露珠，萬千露珠匯聚成溪，形成了新安江，而千島湖就是新安江上那顆最璀璨的明珠。
千島湖是新中國成立后第一個自力更生建設的大型水利樞紐工程——新安江水電站1959年建成蓄水后形成的人工湖，位于浙江、安徽兩省交界處，68％以上的水來自安徽境內新安江流域。
千島湖既發揮著重大的防洪、供水、發電和旅游功能，又承擔著作為我國大型水庫、濕地所具有的壓咸補淡、調節小氣候、降解污染、維護生物多樣性等生態功能。
目前仍然是國內水質最好湖泊之一的千島湖，自1998年以來頻遭藍藻侵襲。近年來，千島湖水質營養狀態為中營養水平，并呈加劇之勢。
與此同時，千島湖入境水質也呈緩慢惡化趨勢。
據監測數據顯示，浙皖交界斷面水體總氮、總磷指標值呈明顯上升趨勢。主要受總氮超標影響，2001年~2007年，入境斷面街口的水質以Ⅳ類為主，2008年已轉為Ⅴ類，個別月份總氮指標曾達到劣Ⅴ類。
從反映水體富營養化水平的總氮、總磷、葉綠素a、高錳酸鹽指數濃度和透明度5項指標看，2008年，街口斷面總氮濃度為1.52mg/L，較2001年上升了34.5％；總磷濃度為0.026mg/L，同比上升了44.4％；葉綠素a濃度為9.4ug/L，同比上升了14.6％；高錳酸鹽指數為2.10mg/L，同比上升了18.0％；透明度243厘米，同比下降了18.5％。
2010年年底，全國政協人口資源環境委員會組織部分委員和國家發改委、環境保護部、水利部有關負責人赴浙江進行了專題調研。
隨團進行考察的全國政協委員卜漱和在新安江的皖浙交界處，也是上游新安江的水流入千島湖的接口處進行查看后告訴記者，雖然千島湖水質總體上較好，但要讓這顆明珠永放光芒，現在就要開始“嚴防死守”。
千島湖的現狀和發展趨勢已引起了各方的極大憂慮。
全國人大、政協和各方有識之士紛紛吁請將千島湖列為國家戰略水資源加以重點對待，要千方百計保住這一湖得天獨厚的好水。但由于新安江流域覆蓋兩省，利益多有落差，水資源保護的長效機制至今未見設立，湖體水質惡化趨勢依然如故。
在記者采訪中，一些專家預測，千島湖屬于深水型水庫，一旦遭受污染極難修復。如果不加強預防，再過幾年，千島湖將會受到嚴重污染，其后果將會不堪設想。
跟隨調研的人們乘船行進在千島湖中，映入眼簾的是清澈如鏡的盈盈湖水，記者很難想象，這片美麗的水域下竟暗藏著隱憂重重。
關注焦點一:上下游之間利益如何平衡？
在全國政協人口資源環境委員會主任張維慶看來，新安江流域是重要的戰略備用水源，是長三角地區的重要生態安全屏障。
隨著新安江上下游地區發展與保護的矛盾日益凸顯，千島湖保護面臨更嚴峻的挑戰。
國家發改委副主任杜鷹指出，正是上游地區安徽省黃山市與下游地區浙江省杭州市處于不同的發展階段，導致利益關切也不盡相同。而正是這種地區之間經濟發展水平差距加大的態勢，使得新安江流域經濟社會發展與流域生態環境保護的矛盾更加突出。
對位于新安江上游的安徽省黃山市來說，其經濟社會發展明顯落后于下游的浙江省淳安縣和建德市，而淳安縣和建德市又是浙江省內相對落后的地區，這些地區發展經濟和改善民生的任務都非常繁重和緊迫。
工業和信息化部節能與綜合利用司司長周長益在“千島湖水資源保護”對口協商會上介紹說，“十一五”期間，盡管千島湖及新安江流域工業經濟得到了快速發展，但總體來看，工業規模偏小，在各轄區內所占比重較低。
來自工業和信息化部的數據顯示，截至2010年底，黃山市擁有規模以上工業企業590戶，占全省的4％左右，實現增加值101.6億元，僅占全省的2％左右，居全省后三位；績溪縣規模以上工業企業實現工業增加值19.6億元，在其隸屬的宣城市位次偏后。
而位于浙江省的淳安縣規模以上工業企業178家，工業銷售產值196.9億元；建德市規模以上工業企業823家，工業銷售產值337.6億元。這兩個區域與杭州市其他地區相比也都有不小的差距。
在當前周邊其它地區工業經濟快速發展的帶動效應下，這些地區如何在保證完成千島湖水資源生態環境保護重要任務前提下，實現流域地區工業經濟又好又快發展，成為當前需要解決的關鍵問題。
2010年11月，全國政協副主席張梅穎曾率隊赴浙江省就千島湖水資源保護進行了專題調研，形成了《關于千島湖水資源保護情況的調研報告》，全面客觀地分析了千島湖水資源現狀和面臨的形勢，提出了切實可行的政策建議。
此后，中央領導同志將調研報告批轉國家發改委等部門研究，并多次做出重要批示，要求國家發改委牽頭研究提出千島湖水資源保護的綜合規劃。按照中央領導同志重要批示精神，國家發改委會同有關部門和安徽、浙江兩省對調研報告進行了認真研究，啟動了規劃編制工作。
國家發改委副主任杜鷹指出，從以往湖泊治理的經驗來看，作為一個跨省界的湖泊，要做好千島湖的保護工作，首要的問題就是要處理好發展與保護的關系，以及上游和下游之間的關系。
由于新安江上下游經濟社會發展存在巨大落差，上游地區產業層次較低、經濟發展相對滯后、發展愿望迫切，且受財力所限，維護水質安全的壓力較大；下游地區經濟發達，對上游來水的水質、水量要求較高，導致浙皖兩省的訴求不同、期待值差距較大，上下游區域聯動、綜合管理、共同保護的格局尚未形成。
另外，由于我國生態補償政策仍很不完善，生態系統服務功能的價值沒有得到體現和重視，現有的法律、法規及政策沒有涉及生態補償的條款，無法遵循共同的原則和法律法規，來指導和約束流域上下游的經濟和社會行為，實現共同發展。
有專家指出，流域生態補償實質上就是流域上下游地區政府之間部分財政收入的重新再分配過程。國內外生態補償通行的做法是財政轉移支付，而我國現行的財政體制是分灶吃飯，財政轉移支付只能縱向實施，橫向支付受到制約。但流域的環境和生態問題常常是跨區域性的，即使確定了補償的標準和額度，由于財政體制的限制，將在很大程度上影響資金的籌集、調配、運作和統一管理實施難度較大。
安徽省新安江流域屬于經濟欠發達地區，在產業轉移的大趨勢下，搶抓發展機遇尤為迫切，但是流域嚴格執行資源節約和環保準入門檻，放棄諸多發展機會，導致發展不足，經濟總量規模偏小，與下游發達地區基本公共服務水平差距較大。
據財政部經濟建設司副司長張學文介紹說，近期，財政部出臺的《國家重點生態功能區轉移支付辦法》規定，資金分配范圍的重點包括全國主體功能區規劃中的限制開發區域和禁止開發區域。
對此，安徽省副省長倪發科指出，鑒于安徽新安江流域的特殊性，建議國家比照國家限制開發區域政策，把相關扶持政策延伸覆蓋到這一區域，增強提供基本公共服務和落實各項民生政策的能力，促進基本公共服務均等化，讓上下游群眾平等共享流域水資源和環境保護成果。
處于新安江上游的黃山市近幾年充分發揮自身特色優勢，努力形成有利于新安江水資源保護的產業結構和發展方式。在對口協商會上，一些專家提出，建議國家在政策、資金上能夠體現傾斜，加大對試點工作的支持力度，通過財稅、金融、土地、價格等政策引導，促進黃山在旅游、文化、生態“三位一體”的發展模式上尋求突破。
關注焦點二:生態補償標準怎樣確定？
為探索建立適合我國國情的跨省流域水環境補償機制，從2008年以來，財政部會同環境保護部積極推動建立新安江流域水環境補償機制試點。
2010年11月，兩部門聯合下達新安江流域水環境補償機制啟動資金5000萬元，主要用于黃山市開展新安江水源地環境監管、實施新安江水環境保護重點工程等。
2011年3月，兩部門正式啟動新安江流域水環境補償試點工作，同時安排資金兩億元，專項用于新安江上游水環境保護和水污染治理。
2011年9月底，兩部門會同皖浙兩省歷時兩年多時間研究制定的《關于開展新安江流域水環境補償試點的實施方案》正式印發。
“實施方案5項措施充分體現了新安江流域水環境補償工作‘保護優先、合理補償，保護水質、力爭改善，地方為主、中央監管，監測為據，以補促治’的基本原則。”張學文強調說，其目的主要是通過中央資金的投入，引導帶動皖浙兩省形成上下游基于跨界水質基線的補償機制，推動兩省進一步加強水環境保護的協調與合作，保持新安江流域水質穩定并力爭改善。
在“千島湖水資源保護”對口協商會上，跨界水質基線的補償標準問題成為關注和亟待解決的問題。在采訪中，與會專家表示，生態補償機制的建立在法律支持、政策體制、技術定量、補償方法上均存在一定障礙，生態補償量化技術難度高。
“生態補償要素不但包含其生態保護、污染治理投入，還涉及到對其稀缺性的評估，其影響因素十分復雜。在生態環境資源損耗尚未計入國民經濟核算體系的情況下，以現有的技術水平，還拿不出能客觀評價生態環境資源損失和受益的標準。”一位專家如此說。
有專家指出，與國外相比，我國生態補償核算的研究在理論、方法上還存在很大的差距。一些關于生補償的理論研究上，往往直接應用國外的理論和方法，沒有形成自己的評估理論和方法體系；在評估核算技術上，流域生態補償量的核算方法和技術混亂的主要原因是依據的方法和標準都不統一。
有專家指出，我國生態補償的計量還停留于局部流域的研究上，尚未形成一個普適性的標準，有待于將諸多影響因素統一在一種計量方法之中。
安徽省副省長倪發科建議，要盡快完善生態補償機制，合理確定水質評價和考核辦法，加大資源稅費用于生態補償的比重，通過立法形式，對生態補償的范圍、方式、標準及補償資金管理等方面，做出更加明晰的規定。
浙江省副省長陳加元認為，為確保試點工作順利開展，建議國家層面加快建立一套科學合理的評價指標和標準體系、一套先進靈敏的監測分析預警體系。盡快建立健全由國家有關部門牽頭實施的執行監督和協調處置機制。
與會專家呼吁建立污染賠償和生態補償評估方法的技術規范和指標體系。生態補償機制的指標體系主要包括補償依據、補償要素、補償范圍、補償標準、補償支付模式等內容，其中補償標準即補償計價是生態補償的重點。應從保護成本與發展代價、水環境質量有償使用兩個層面，構建不同水資源利用方式、不同經濟地區對社會經濟影響的定量分析模式，建立一套污染賠償和生態補償評估方法的技術規范和指標體系。
關注焦點三:如何建立共管共享機制？
眾所周知，千島湖水資源與環境保護是一個涉及上下游各方面的大課題，需要以流域的視野來統籌謀劃。由于新安江流域水資源保護涉及皖浙兩省以及行政、經濟、法律、水利等方面的問題，在這一流域推進流域生態補償尚存在諸多的問題。
另外，千島湖上游橫跨皖浙兩省，水資源和環境問題涉及水利、環保、國土等部門，協調難度大。倪發科建議建立國家、省、市三級聯動的綜合協調機制，承擔流域統籌規劃、制定制度、協調利益等主要職能，協調解決經濟發展布局、環境整治、利益調整等重大問題，落實聯防聯控、合力治污、保護水質等各項措施，并對實施情況進行監督檢查和年度考核。
如何進一步明確和提升千島湖及新安江流域的戰略地位，統籌協調上游與下游、發展與保護的關系，探索新形式下流域管理的新模式、新機制，尚有很長的路要走。倪發科還認為，在具體操作中，建議拓展試點資金的使用范圍，除污染防治類工程項目外，應加大對結構調整、企業搬遷、退耕還林及污染防治日常管護等方面的補償。此外，目前的試點僅針對水環境質量進行補償，建議增加水量補償和森林碳匯生態補償試點等。
有專家指出，流域生態補償作為一種流域水環境管理新理念，在我國實施起來還面臨許多困難，必須建立健全完善的法律、行政、政策和經濟保障體系，對流域上下游地區政府之間部分財政收入進行重新再分配，建立公平合理的激勵機制，使整個流域發揮出整體的最佳社會、經濟、環境效益。
解決生態補償的法律地位、明確有關稅收、財政轉移支付和補償資金籌集、調配、運作和管理等政策方面的問題也成為當務之急。
在“千島湖水資源保護”對口協商會上，與會專家建議，應依法制定流域水環境保護規劃和水資源綜合利用規劃，明確流域上下游地區責任、權利、義務和利益，規范各類涉水行為，建立流域資源共享、生態共保、經濟共贏的流域管理機制。
另外，要以建立健全生態補償的公共財政政策為主要抓手，強化財政轉移支付、財政補助、專項基金等財政政策的主導地位；加快構建生態補償的產業扶持政策，統籌區域協調發展、提高欠發達地區發展能力；積極探索符合社會主義市場經濟體制的生態補償和環境管理制度，逐步建立生態補償的市場化機制；以建立流域水資源生態補償機制為主線，著重解決流域上下游水質保護與受益分離的問題。
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