《大氣污染防治法》修改應對PM2.5作出回應
2011年10月以來，北京等地多次出現灰霾天氣，社會反響強烈。PM2.5作為灰霾“元兇”，開始進入公眾視野，成為社會熱點。PM2.5到底是什么？在立法層面又該如何應對呢？
1 PM2.5是什么？
顆粒物是空氣質量監測中經常使用的概念，按大小分為三種:PM100(總懸浮顆粒物)、PM10(可吸入顆粒物)和PM2.5(細顆粒物)。《環境空氣質量標準》規定，PM2.5指環境空氣中空氣動力學當量直徑≤2.5微米的顆粒物，也稱細顆粒物。2.5微米還不到成人頭發絲粗細的1/20，人的肉眼是看不到的。
PM2.5來源復雜，從形成過程看，既有直接排放的一次污染，也有某些氣體污染物在空氣中氧化生成細粒子的二次污染。
一次污染主要來自燃燒過程，如煤炭、汽油、秸稈的燃燒和垃圾焚燒等，還有建筑施工等揚塵、工業粉塵、廚房煙氣等。引起二次污染的氣體污染物主要有:燃煤鍋爐排放的氮氧化物和二氧化硫，機動車排放的氮氧化物和揮發性有機物，化工行業、溶劑涂料使用的揮發性有機物等。
據有關資料，北京大氣中的PM2.5有22％源于機動車尾氣排放；17％源于煤炭燃燒，如電廠、鍋爐排放；16％源于揚塵；16％源于工業噴涂揮發，如汽車噴漆、家具噴漆；4.5％源于農村養殖、秸稈焚燒；還有24.5％來自北京周邊省市。
2 社會為什么普遍關注？
PM2.5成為社會熱點，深層原因是我國總體環境形勢嚴峻，環境污染事件屢屢觸動社會的敏感神經，環境污染已成為突出的社會問題。直接原因是PM2.5影響到了群眾的身體健康和基本生活，使公眾產生普遍擔憂。助推因素是環保部門公布的同期空氣質量評價結果不能完全反映大氣污染的實際狀況，與群眾直接感受不一致。
現階段PM2.5污染突出，與我國處于快速工業化過程的特定發展階段相關。經濟高增長帶來能源高消耗，煤炭年消耗量持續增長，已超30億噸。機動車保有量快速增長，已超過兩億輛，其中50％左右是汽車。煤炭燃燒和機動車尾氣排放總量的增加與PM2.5污染日益突出有著直接聯系。
PM2.5對光的散射和吸收作用很強，較高濃度的PM2.5會使人看不清物體，覺得大氣呈乳白色或灰色，灰霾天由此產生。PM2.5由于粒徑小，人的呼吸器官對其起不到過濾、阻攔作用，在三類顆粒物中，對人體健康影響最大。有專家認為，PM2.5進入人體后，直接到達支氣管和肺泡，甚至進入血液，其吸附的重金屬氧化物等致癌物對人體危害很大(PM2.5也因此被稱為可入肺顆粒物)。據稱，在歐洲，PM2.5每年導致38.6萬人死亡，使歐盟國家人均期望壽命減少8.6個月。
群眾直觀感受與空氣質量評價結果不同的主因是，PM2.5以前未被納入空氣質量評價指標體系。隨著PM2.5污染的加重，只反映二氧化硫、二氧化氮和PM10污染狀況的監測數據必然與空氣質量實際狀況有不小差距。另外，監測取值方法也會導致一些感覺偏差。
2012年，美國駐華使館的監測數據，比北京市環保局發布的同期數據嚴重得多，加劇了社會擔憂和誤解。數據不同的主因是取值方法不同。他們公布的是處于鬧市的使館所在地PM2.5每小時均值，北京采用的是國際上通行的全市PM10等污染物的24小時均值，這也是美國國內使用的方法。美國駐華使館發言人也表示，整個城市的空氣質量是無法通過單一空氣監測站的數據得出的，他們公布的數據與北京官方公布的數值沒有可比性。
3 《大氣污染防治法》應如何應對？
2013年1月1日起，京津冀、長三角、珠三角等重點區域以及直轄市和省會城市等共74個城市開始整點滾動直播當地PM2.5監測數據，PM2.5污染防治取得了實質性進展。目前，《大氣污染防治法》的修改工作正在進行，《大氣污染防治法》修改應當對防治PM2.5有所回應和體現。
防治重點應作哪些調整？
一是防治重點由傳統的二氧化硫轉為二氧化硫與氮氧化物并重。氮氧化物是PM2.5形成過程中的重要污染物，要治理PM2.5，就要加強氮氧化物的治理。我國防治氮氧化物經歷了規范、取消規范、恢復規范但放松標準、大幅提高標準的螺旋發展過程。《國家環境保護“十二五”規劃》明確提出加大氮氧化物減排力度。目前，我國已將火電廠排放濃度限值標準從每立方米450毫克～1100毫克修改為100毫克，而美國與歐盟的這一標準分別為135毫克和200毫克。修改《大氣污染防治法》應當將氮氧化物列為防治重點。
二是防治工作從防治一次污染向防治一次、二次污染并重轉變。相當一部分的PM2.5是由多種污染物在空氣中發生化學反應轉化生成的。要防治二次污染，就需要改變原來大氣污染防治中對污染物各個擊破的思路，由注重單個污染物治理向多個污染物的協同治理轉變，不僅要求不同污染物分別達標，還要探索多種污染物整體達標的標準。建議這次修改《大氣污染防治法》積極探索防治二次污染的有效措施。
是一蹴而就還是逐步推進？
開展PM2.5治理的國家不多，主要是美、日、澳、加和歐盟等一些發達國家。發展中國家中只有印度、墨西哥等國發布了標準，但也只在個別大城市進行監測。這些國家都是在本世紀初才開始防治的，且多采取了分步實施的策略。
如美國于1971年、1987年、1997年分別公布PM100、PM10、PM2.5標準，都是在前一階段重點污染物基本解決后才實施新標準。PM2.5從研究、發布標準到2000年全面監測，歷時20余年。
歐盟2005年關于限制PM10的法令生效，2010年發布PM2.5標準，2015年才強制實施。2005年，世界衛生組織在提出年均和日均目標值分別為每立方米10毫克和25毫克的同時，還提供了3個過渡期目標值，其中第一階段分別為35毫克和75毫克。目前，美國和歐盟PM2.5的限值也都還在世界衛生組織的過渡期目標值階段。
PM2.5長期來一直未被納入我國環境空氣質量標準中，有客觀原因。
一是監測相對容易做到，但根據我國PM2.5的構成和易感人群特點來確定符合我國的PM2.5濃度限值，卻不是短期能完成的。世界衛生組織的指導值就是建立在哈佛大學對美國6個城市研究和美國癌癥協會研究基礎之上的。
二是納入標準容易，實際控制污染物卻較難。在當前PM10等污染尚未得到根本治理、產業結構升級尚未完成的情況下，制定更為嚴格的PM2.5標準，執行難度確實存在。
三是據介紹，如將PM2.5納入評價體系，空氣質量達標的城市預計將從現在的80％下降到20％。這不僅關系到地方政府的環保政績考核，還會增加地方財政和企業負擔，可能影響經濟發展速度。
目前，國家環境空氣監測網逐步建立了496個國家環境空氣監測網監測點位，監測并實時發布細顆粒物(PM2.5)等6項基本項目的監測數據信息。《環境空氣質量標準》提出每立方米75毫克的年均目標值，并于2016年全面強制實行。這些“穩中求進”的部署安排較為穩妥。
從長遠來看，PM2.5應當有明確標準并嚴格實施，但我們也要看到，PM2.5污染防治不可能一蹴而就，在現行情況下還不具備全面強制實施的條件。此次《大氣污染防治法》修改應當體現目標明確、立足實際、量力而行、逐步推進原則，充分發揮法律的引導功能，提出明確指引，樹立正確導向，提供切實保障，在現有條件下積極推進PM2.5污染防治工作。
需要完善哪些管理措施？
一是建立區域聯防聯控機制。PM2.5在空氣中停留時間長，還可遠距離傳播，是一種典型的區域性污染物，目前污染也呈現出了區域化趨勢，集中在京津冀、長三角、珠三角、遼寧中部、山東半島、武漢及其周邊、長株潭、成渝、臺灣海峽西岸等區域。考慮到有效防治PM2.5污染的要求，同時聯防聯控機制已有實踐基礎和政策指導，此次修改《大氣污染防治法》應當確立區域大氣污染聯防聯控機制，并將PM2.5納入。
二是進一步規定總量控制制度。近年來，在多種傳統污染物排放量持續下降的同時，氮氧化物排放量卻增長明顯。《國家環境保護“十二五”規劃》已將氮氧化物排放總量列入減排目標，要求2015年比2010年削減10％。《大氣污染防治法》主要對二氧化硫規定了總量控制制度，結合防治PM2.5污染的迫切要求，建議在修改時明確將氮氧化物納入。
三是進一步完善機動車尾氣污染的管理措施。機動車尾氣排放是產生PM2.5的主要源頭，龐大的機動車保有量和擁堵導致的低速行駛，致使PM2.5污染居高不下。《大氣污染防治法》對機動車尾氣污染規定的管理措施較為簡單，對油品和清潔能源機動車也只作了引導性規定，這些規定已難以適應控制PM2.5的需要。建議從新生產機動車生產一致性檢查、機動車檢測與環保標志、機動車因環保不達標強制召回、車用燃料標準等環節研究具體管理措施，在污染防治與公民機動車使用權之間找到平衡點。
實際上，要想減少PM2.5污染，就得少燒煤、少開車、少修建，倡導低碳生活、綠色出行、綠色消費等生活方式，這需要全社會的參與和努力。建議加強大氣污染防治中的公眾參與力度，形成社會互動機制，加強宣傳和信息公開，疏導社會情緒，提升群眾的環境意識。
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