環境問題成國人心患 多項環保法律醞釀修訂
將生態文明建設理念納入諸多法律領域
十八大報告首提“五位一體”總體布局思路，將生態文明建設提到與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設同等的戰略高度。
然而，生態文明建設當前正面臨嚴峻的形勢。近年來，不但人們談霾色變，水質污染、土壤重金屬污染等問題也頻見報端。我國在環保領域現有的環保法律體系似已難以有效解決生態環境保護中遭遇的復雜問題。現行生態環境保護領域的法律體系存在哪些不足？如何構建完善的生態文明建設的法律保障？對此，全國人大環境與資源保護委員會法案室副主任王鳳春向《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）作了詳盡的解答。
研究法律體系的“生態化”
NBD：近年來，生態環境問題突出，當前的資源與生態環境保護法律制度體系是否存在一些不足？
王鳳春：這不可否認。總體來看，主要存在以下幾個方面的問題：缺乏資源與環境保護同經濟發展綜合決策的制度安排，規劃、財稅、投資政策有反向激勵問題；資源與環境領域產權制度不健全，全民所有權虛化，合法使用權人權益缺乏完整的法律保障；資源與環境管理法律體系呈現較為突出的部門化和碎片化特點，交叉重疊嚴重。
同時，在資源與環境管理過程中，行政管制的手段和措施應用多，市場調節、社會管理的手段和措施應用少；還有就是缺乏政府部門之間、地區之間以及各級政府之間相互協調的制度和程序安排。
NBD：生態文明建設涉及的領域眾多，其立法方面是否也涉及其他法律？
王鳳春：去年發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在生態文明建設的立法方面提出了一系列需要深入研究的課題和任務。其涉及范圍大大超出了現行資源與生態環境保護法律的范圍，涉及多個相關法律領域。
因此，當前需要從生產和消費全過程防控環境風險和危害的總體思路著手，研究探索法律體系的“生態化”，即把生態文明建設和可持續發展的理念、原則和規范納入《憲法》、民法、商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等諸多法律領域中。
NBD:該如何實現生態文明建設和法律體系的“生態化”？
王鳳春：首先，需要深入研究和論證修改《憲法》有關經濟建設和資源與生態環境保護的規定，增加有關建設生態文明和實施可持續發展的內容。
其次，需要根據完善自然資源產權制度、生態環境損害賠償制度的要求，深入研究和論證修改《民法通則》、《物權法》、《農村土地承包法》、《擔保法》、《侵權責任法》等相關法律的規定；同時需要根據強化生態環境損害刑事責任追究的要求，深入研究和論證修改《刑法》，修改完善相關的司法解釋。
再次，需要根據建立和完善資源有償使用和生態補償制度的要求，研究和論證修改財政、稅收和價格管理方面的相關法律。
此外，還需要根據建立國土空間規劃和實施主體功能區規劃等方面的要求，研究和論證制定《國土規劃法》以及修改《城鄉規劃法》等。
最后，需要根據嚴格生態環境損害賠償和責任追究，加強公眾監督等要求，修改完善各項訴訟法律的規定。
NBD:落實到具體法律的制定和修改上，將會有哪些變化？
王鳳春：在自然資源和生態保護領域，研究修改《土地管理法》、《礦產資源法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《海域使用管理法》等法律；在環境保護和污染防治領域，加快修訂《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，研究制定土壤污染防治、有毒有害化學物質管理、環境損害賠償等方面的法律。
同時，研究制定和完善促進經濟發展和產業轉型的專項法律。
相關法律修訂已有眉目
NBD:根據十二屆全國人大常委會立法規劃，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《土壤污染防治法》等均被列入第一類立法項目，這些立法工作進展如何?
王鳳春：《環境保護法》的修改，目前修改草案已在全國人大常委會進行了三審，現有草案已對《環境保護法》作出了比較全面的修改，進一步明確了政府、企業和公眾的環境權利與義務，增補了有關經濟、技術政策環境影響評價，區域、流域污染聯合防治，環境保護目標責任制和考核評價制度，區域、流域限期達標，生態保護補償機制，污染物排放總量控制，排污許可證，環境保護強制措施，按日連續處罰等一系列重要制度。
《大氣污染防治法》方面，目前環保部正在結合《大氣污染防治行動計劃》，抓緊進行修改草案的起草工作，其基本思路包括進一步理順管理體制，建立嚴格的考評制度，強化環保部門的監督管理職能；把大氣污染防治和大氣質量保護相結合，推進大氣質量限期達標；把區域污染控制和行業污染控制相結合；進一步完善大氣污染防治的基本法律制度等。
在《水污染防治法》方面，目前國務院正在研究制定《水污染防治行動計劃》，環境保護部及有關部門正以有效保護水體水質、優先保護飲用水水源為重點，開展《水污染防治法》修改的研究論證。
在《土壤污染防治法》立法方面，目前我國土壤污染防治立法基本上處于空白狀態，只在有關環境保護與污染防治、土地管理、農業與農產品等法律中有一些零散的原則性規定，需要通過立法，明確政府、企業和公眾的權利和義務，確立有效的監督管理體制機制，明確各有關部門的職責分工；建立有效保護和改善土壤質量，防控土壤污染健康與環境損害，修復污染土地的法律制度與管理措施，以及配套的財稅、金融等方面的措施。
專訪國務院發展研究中心社會發展研究部室主任周宏春：
土壤污染問題突出治理需要先摸清家底
每日經濟新聞記者李彪發自北京
近年來發生的一系列血鉛、毒大米事件，讓人們不得不在心里高度“戒備”。民以食為天，而土壤污染正不斷從人們口中“奪食”。
然而，經過6年時間，花費10億元的全國首次土壤污染狀況調查結果遲遲未能公布。我國土壤污染現狀如何，怎樣才能有效治理？帶著這些問題，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）采訪了在該領域深入研究多年的國務院發展研究中心研究員、國務院發展研究中心社會發展研究部室主任周宏春。
場地污染類型復雜問題突出
NBD：能否介紹一下我國土壤污染的現狀？
周宏春：首先做一個污染場地的名詞解釋，污染場地指人類活動排放的物質超過一定濃度，污染了土壤或地下水，并對人群健康造成或可能造成危害的場地。治理污染場地成為環保產業的一個熱門話題。
我國污染場地類型復雜、數量較多，場地污染主要有以下類型：一是重金屬污染，主要來自鋼鐵冶煉企業、尾礦以及化工行業固體廢棄物的堆存場，代表性的污染物包括砷、鉛、鎘、鉻等。
從規模角度看，2013年7月，廣東公開了廣東局部地區土壤污染數據，反映的污染程度令人震驚：珠江三角洲地區28%的土壤重金屬超標，佛山南海、江門新會、廣州白云污染較重，約超標50%。
二是持久性有機物(POPs)污染。我國曾生產和廣泛使用過的殺蟲劑類POPs，盡管有些農藥禁用多年，但土壤中仍有殘留。還有其他POPs污染場地，如含多氯聯苯(PCBs)的電力設備封存和拆解場地等。
三是以有機污染為主的石油、化工、焦化等污染。污染場地主要出現在石油開采、油品加工和儲存的場所。一些城市的加油站附近也已出現此類污染場地。
四是農業污染源污染。國土資源部統計表明，全國耕種土地面積的10%以上受到重金屬污染；3億畝耕地受到重金屬污染的威脅，占全國農田的1/6。環保部的資料顯示，對30萬公頃基本農田保護區土壤抽樣監測發現，3.6萬公頃土壤重金屬超標。由于污染的滯后性加上污染物監測的困難，此類場地污染問題過去極少受到關注。
重金屬污染治理存在較大困難
NBD:據了解，重金屬污染場地在治理中存在較大困難，主要表現在哪些方面？
周宏春：我國重金屬污染場地治理中存在的問題較多，首先是家底不清。污染場地一般呈點狀分布，當前，我國只有少數城市對已搬或擬搬企業場地的污染狀況進行了調查；絕大多數城市對污染場地范圍、污染程度和環境風險等尚缺乏了解。
其次是責任認定困難。工業企業搬遷后留下的場地未經治理修復或僅經簡單處理就加以利用的現象較為普遍。由于企業產權以及場地使用人發生了大變化，確定歷史污染者和未來開發商的責任較為困難。
還有就是修復資金和技術缺乏，政策法規不完善，執法不力，處罰過輕。此外，沒有制度和機構改革，難以改變監管不力的局面。如云南污染陽宗海湖的企業2001年后被地方環保部門罰款16次，但并沒有避免災難性的后果。
場地污染治理需要摸清家底
NBD：場地污染問題突出，其修復、治理過程又較為復雜，您能否結合國際上的一些經驗，談談對污染場地治理的一些看法呢？
周宏春：早期工業化國家，在工業化過程中或多或少地出現過污染場地問題，在污染土地修復治理方面的經驗可供我國參考借鑒，包括加強法制建設、加強管理、建立監控網絡體系、加大資金投入力度、公眾參與環境維權等。
針對我國污染場地的現狀和環保的實際情況，可以從幾個方面著手加強污染場地的治理工作。
第一步應該摸清家底，開展污染場地排查工作，從區域和重點地區兩個層面開展場地和地下水污染調查。力爭到2015年底前，完成場地和地下水污染狀況的調查和評估工作，基本掌握場地和地下水污染狀況，深入分析地下水污染成因和發展趨勢。
其次是切實執行相關規劃，包括《全國地下水污染防治規劃（2011-2020）》以及《重金屬污染防治“十二五”規劃》等。
同時，還需要完善政策法規，制定行業標準，明確責任主體，用市場化手段解決資金來源問題；加強技術研發和示范工程建設，建立相關技術研發的激勵和創新機制以及基于環境風險控制的標準及規范體系；探索商業模式，加強市場監管。
此外，還需要加強部門協調，形成污染場地修復治理的合力。由于我國土地總體利用規劃與城市規劃是分開的，導致了污染場地修復和再開發的管理混亂。環境部門及其分支機構在城鄉污染土地的預防和控制方面的職責并不具體；土地利用規劃和污染土地管理的關系尚不十分清晰。因此，迫切需要政府部門在污染場地調查、污染場地修復標準制定、土地開發利用規劃等方面加強協調與統籌。
還應當建立起嚴格的環境責任追究制度，連帶責任也把向污染企業提供貸款的銀行、保險公司乃至投資股東列為處理對象，無論污染者如何變身，都能有賬可查。
記者微論
讓環保風暴來得更猛些
每日經濟新聞記者李澤民發自北京
“霾伏”之下，“心肺之患”怎么消？
這是當下公眾的切切叩問，當藍天的偶然乍現成為微信朋友圈以及微博中彼此欣喜的生活“作料”時，才發現距離清潔的空氣越來越遠。
就在一周前，全國有七分之一被霧霾籠罩，這其中有81萬平方公里處在重霾的包裹下，氣象臺連續5天發布霾黃色預警。
恍惚間，老舍筆下“渾黃的，嗆人的”情景再現。
這種不能呼吸之痛，遠超過了單純而簡單的污染治理范疇，它不是一城一池的事情，也不是自家門前掃掃雪那么簡單。
問題的出現，早已不是秘密，目前形成的基本共識是機動車、燃煤和粉塵等對PM2.5的貢獻超過了50%，靜穩天氣也是霧霾的幕后推手。
既然找出了制造霧霾的罪魁禍首，就該窮根究底地進行有針對性的“會診”。可是治污之路并非一片坦途。
從環保部發布的各類信息可以看出，一方面是企業環保意識的淡薄與漠然，一方面是環保治理體系的不完善。
這兩個因素，分析其內在邏輯可以看出互為因果的關系，正是因為平素治理的浮于表面或者監管獨立性的缺失，企業才會有恃無恐。通常所言的“違法成本太低”的說法，說到底還是監管者手段不夠硬朗。
4天前的那個深夜，北京市環保部門的“零點行動”打響，而在此之前，這種執法行動的消息早已昭告于天下。即便是這樣，還是有多家企業存在違法排污行為，表現為料堆未采取措施、二氧化硫和氮氧化物超標排放等。
揪出了這些造霾的禍首，就僅僅以10萬元以下的罰款予以了之，對于企業而言，這些數字造成的威懾有多大？
如果從根由來分析，就是環保監管獨立性的缺失，尤其在地方這一現象更為突出，吃著當地政府的飯，去監督當地政府的事。
這種現狀，確實到了該改改的時候。
去年“兩會”期間，全國人大代表王毅告訴《每日經濟新聞》記者，可以將水利、環保、國土等涉及環保的職能合并在一起，成立大環保部。
最新的消息是，這種環保大部制的研究已經在進行，此前環保部與地方政府雙重領導的局面或許會改觀，環保部門的執法也許能硬起來。
但也有業內人士認為，僅有垂直管理并不能解決問題，還需加強組織、制度、執行、政策的上下聯動，不一定要搞一刀切。
無論如何，心肺之患，該當快除。
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