“環保大部制”勢在必行
全國政協十二屆二次會議在霧霾緊鎖的北京開幕，有些委員戴著口罩步向會場。這使得大氣污染這個中國很多城市的標志性難題自然而然地成為參加兩會的代表委員熱議的焦點。
全國人大代表、律師朱列玉擬提交的議案，就與環保有關。他建議，國家環保部、國家食藥監總局在全國兩會上報告工作并接受全國人大代表投票評價，如果報告得不到五成以上代表支持，或連續兩年得不到六成以上代表支持，部長應引咎辭職。
朱列玉指出，當前環保部治理環境成效不顯著，執法不嚴、監管不力，民眾對環保工作十分不滿。當然，當前環境污染屢禁不止，一個重要原因是環保部門執法權力有限。建議將環保部門收歸中央垂直管理，并加強環保成績在地方領導考核中的權重。
朱列玉的這個議案可謂切中肯綮。當前中國環境污染形勢日趨嚴重，其中一個不容回避的關鍵因素就是環保體制安排不盡合理。一方面，一些政府環保部門確實監管不力，另一方面，現行環保機構職能分散、權責錯位、執法無力，難以有效地履行監管責任。
“九龍治水”卻無水可吃一向是中國行政體制的痼疾，食品(行情專區)安全和環境保護領域尤為典型。食品安全領域以前是“十一龍治水”(11個部門共管)，卻“治”得國人幾乎談食色變；環保領域目前也是“群龍共治”，就“治”出了現在這樣一個無需多言的生態環境。
中國環境污染日益嚴重，若不問責于專司環境監管的環保部門，于法于理都說不過去。就在本輪霧霾爆發之前的2月17日，環境保護部向全社會公布了目前仍然保留的行政審批事項清單，即“權力清單”。在環保部羅列的30個事項中，影響最大、所涉范圍最廣、也最廣為人知的應該是與“環境影響評價”相關的事項。有兩個事項與此相關，一是“建設項目環境影響評價技術服務機構資質認定”，二是“由環境保護部負責的建設項目環境影響評價審批”。
既然所有建設項目都需要通過環保部的環境影響評價審批，同時，所有環境影響評價技術服務機構資質也是經過環保部認定的，那么，為何到現在仍會出現包括大氣污染在內的嚴重環境問題呢？這是否意味著，環保部門掌握著這兩項巨大的審批權力，卻未必盡到了與此巨大權力相匹配的巨大職責呢？
當然，在現行環保體制約束下，將污染問責的板子全部打在環保部身上，也有欠公允。理由在于，如前所說，現在的環保領域并非只有環保部這一條“龍”在“治水”，而是呈現“群龍治水”的局面。環境污染愈益嚴重只能歸結為整體環保體制之恙，而非某一個部門力所能為。
事已至此，不從整個環保體制改革入手有效地強化監管，環境保護這種具典型外部性特征的公共服務就難以在中國獲得實質性改善。
前不久，據央視報道，針對整體生態系統實施的“環保大部制”改革正在穩步推進。后來，又有相關部門現身“辟謠”。“環保大部制”改革到底有沒有戲？國人還是一頭霧水。
然而，面對重重霧霾，“同呼吸、共命運”的人大代表和政協委員必須明白，系統地改革現有環保體制，構建“環保大部制”，結束“群龍治水”的混亂局面，是我們能否“共享一片藍天”、“共飲一泓清水”的關鍵環節。
那么，現有“群龍治水”的環保體制究竟弊在何處？分工合理、職責明晰的管理體制是各項環保監管順利開展的基本前提，而“群龍治水”卻導致中國環境監管職責不清、分工不當，各相關部門競相攬權卸責、爭功諉過：有權有利時一擁而上，出了問題則高高掛起，避之唯恐不及。譬如，根據現有立法，海洋污染由海洋部門主管，陸地水污染則由環保部門主管；二氧化碳等溫室氣體排放由國家發改委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空氣污染物則由環保部主管。再如，對于地下水污染的防治，國土資源部負責監測、監督防止地下水污染，水利部負責指導地下水的水量、水質監測，而環保部則負責擬訂并監督實施地下水污染防治規劃。正如環保部長周生賢所言，“水里和陸地的不是一個部門管，一氧化碳和二氧化碳不是一個部門管”。
日趨嚴峻的環境污染形勢已然證明，中國現行以行政區劃和部門分工為基礎、呈分散的“條塊狀”特征的環保監管體制無法有效地實施環境監管職能，有必要以生態系統管理的原理為準則，展開全方位的體制改革，盡快構建由協調機制、聯動機制、監督機制、考評機制、矯正機制等組成的溝通和協調部門間和地區間關系的機制體系，形成“權責一致、分工合理、系統協調、決策科學、執行順暢、監督有力”的“獨立而統一”的環境監管體制。
體制鼎革當以立法為基石。當前，《環境保護法》尚處修訂之中，誠望參與兩會的代表和委員不辱使命，為環保立法和改革的推進履職盡責、建言獻智。
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