湖南67億治污債調查：返本付息依賴土地出讓金 政府回購部分募投項目
湘江，貫穿湖南全境的“母親河”，全流域集中了湖南六成以上的人口，貢獻了全省四分之三的國內生產總值。然而，沿河流域布局的有色、化工、冶金、建材等重化工業，也讓湘江成為全國重金屬污染最為嚴重的河流。
2011年3月，國務院正式批準《湘江流域重金屬污染治理實施方案》，這是國內首個由國務院批準的重金屬污染治理試點方案。2013年9月，湖南省將湘江流域重金屬污染治理列為“一號重點工程”。然而，缺錢缺技術成為治理掣肘，尤其是巨大的資金缺口使得污染治理項目進展緩慢。為此，去年6月，湖南省率先發行重金屬污染治理專項債券，試圖通過舉債來推進治污進程。如今，半年過去，項目進展如何？近日，《每日經濟新聞》記者對這一創新的治污模式進行了實地探訪。
今年3月初，湖南省環保廳向湘江沿河地市下達了2014年湘江污染防治考核內容和項目征求意見表，按照《湘江流域重金屬污染治理實施方案》（以下簡稱《方案》）和《湖南省湘江污染防治第一個“三年行動計劃”實施方案》分解的考核內容，幾乎無一地市可以完成，不少涉重污染防治項目的考核將往后推遲。
根據《方案》，湘江流域重金屬污染治理有927個項目，總投資595億元。但據湖南省環保廳預測，要達到治理的預期效果，總投入將超過4000億元。
在中央配套資金有限的情況下，湖南省向國家發改委申請發行了重金屬污染治理債券，自2013年6月份以來，衡陽、湘潭、郴州等地先后發行了67億元重金屬污染治理專項債。通過借債治污的方法，湘江重金屬污染治理得以艱難前行。
中誠信國際信用評級有限責任公司高級分析師王立對《每日經濟新聞》記者表示，除重金屬污染治理項目外，重點流（海）域水污染防治、大氣污染防治等節能減排和環境綜合整治、生態保護項目，以及發改委重點支持的項目也可發債治污，未來有望在全國推廣。
發行治污第一債/
在湖南省2014年度湘江污染防治考核項目中，打折扣的幾乎全是涉重金屬治理項目，缺錢缺技術制約著這些項目的進展。
湖南省環保廳相關負責人向《每日經濟新聞》記者介紹，經過湖南省政府向發改委的多次申報，2013年6月，衡陽弘湘國有資產經營有限責任公司（以下簡稱衡陽弘湘）發行了國內第一只重金屬污染治理專項債券，發行金額為16億元。
截至目前，湖南省共有衡陽市本級、湘潭市本級、郴州市蘇仙區和高新區等四個地區分別成功發行了16億元、18億元、15億元、18億元，共計67億元重金屬治理專項債，發行單位分別是衡陽弘湘、湘潭振湘國有資產經營投資有限公司、郴州市新天投資有限公司、郴州高科投資控股有限公司（以下簡稱郴州高科）。
以上四家公司均是地方政府投融資平臺，募集資金用于區域綜合治理、河道整治、企業搬遷退出、歷史遺留廢渣治理、土壤修復等43個項目，總投資133.04億元。
據王立介紹，湘江流域重金屬污染治理債券與普通企業債券的區別主要在于發行審核，前者屬于“加快和簡化審核類”項目。
按照相關規定，湘江流域重金屬污染治理債券一般以市級政府設立的投融資公司為平臺，發行時限為7年。債券利率隨市場情況而定，采取雙向詢價的方式確定，債券購買方為機構投資者。債券每年付息一次，分次還本，在債券存續期的第3年至第7年末，每年分別償還本金的20%，當期利息隨本金一起支付。
作為國內首只重金屬污染治理債券的發行人，衡陽弘湘是由衡陽市國資委全額出資的國有獨資有限責任公司，截至2012年底，公司資產總額76.68億元，2012年公司實現主營業務收入5.54億元，凈利潤1.89億元。
衡陽弘湘董事長張力沛在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，國家發改委對發債公司的凈資產有嚴格要求。因此，當衡陽弘湘被定為重金屬污染治理債券發行平臺時，衡陽市政府將優質資產注入了該公司。
2010年，衡陽市政府將總面積113.33萬平方米、評估價值為22.93億元的經營性商住用地注入衡陽弘湘；2012年，再次將總面積50.55萬平方米、評估價值為4.32億元的經營性商住用地注入。
張力沛說，衡陽弘湘雖然系衡陽市國資委全資子公司，但是衡陽市政府并不為這筆債券提供擔保。據該債券上市公告書顯示，本期債券無擔保，發行利率為6.2%，債項評級為AA，期限為7年。
“也就是說，購買該公司債券的投資者，要有充分的判斷力，因為沒有任何實體作為擔保。”衡陽弘湘公司債券主承銷商財富證券一位分析師向記者表示，盡管如此，由于衡陽弘湘具有優質的土地資源，實質上還是在用政府的土地做擔保。
用土地財政作保障/
盡管張力沛一再強調，當地政府并不會為衡陽弘湘發行的重金屬污染治理債券提供擔保，但該債券本質上是一種政府借貸行為，考慮到返本付息，這批資金主要安排區域綜合治理、河道整治、企業搬遷退出、歷史遺留廢渣治理、土壤修復等項目，騰出或升值后的土地出讓金作為返本付息的主要來源。
“重金屬污染治理都是政府必須要做的項目，運用國資旗下的企業平臺，進行市場化運作，成為各地政府融資治污的一個重要手段。”財富證券上述分析師認為，這些債券的成功發行，投資者看中的還是項目的政府背景。
據了解，衡陽弘湘這16億元債券，將全部用于衡陽市石鼓區合江套重金屬治理等11個項目建設，占總投資30.6億元的52.31%。據張力沛介紹，這些募資去年底才到位，目前有4個項目已在掃尾階段，4個正在啟動，還有3個停滯。
張力沛說，盡管是國資旗下的子公司，但作為一個企業，必須保證16億元債券的安全和收益，“我們做的每一個項目，都和政府簽訂了回購協議，政府必須要保證我們20%以上的收益。”
根據回購協議，衡陽市約定對衡陽弘湘本期債券募投項目進行回購，形成未來的回購款項為38.44億元，分10年回購。
衡陽市政府要回購動輒上億的工程項目，似乎也只有用土地作為籌碼。張力沛就表示，今年至少需向市政府要600畝土地，爭取900畝。
湖南另外三只重金屬污染治理債券與之并無本質差別，大多是在政府主導下，走企業化運作之路。以郴州高科為例，發行了18億債券，全部用于郴州市湘江重金屬污染綜合治理項目及配套項目，共計13個。郴州市政府承諾將上述13個項目土地整理后形成約3000畝商住用地以及約6000畝工業用地，預計2015~2021年可形成51億元土地出讓凈收益，逐年返還發行人。
政府的土地財政成了治污債券的保障，但保障是否可靠，這受國家宏觀政策及房地產行業的影響。
王立向《每日經濟新聞》記者表示，債券發行人與地方政府簽訂了回購協議，約定由地方政府分期進行回購，屬于地方政府負有償還責任的債務。至于未簽訂回購的項目，王立認為，這些項目竣工之后，可釋放出一部分土地，地方政府承諾將釋放出的土地凈收益，返還給債券發行人，作為債券還款保證。“如果未來土地市場發生波動，相關土地不能按照計劃出讓，可能對債券償付產生一定影響，不過，債券發行人通常還設置了其他的償債保障措施。”
湘江治污進展緩慢/
資金募集的進展，決定了湘江重金屬污染治理的速度。
按照前述《方案》，預計將投入資金595億元，完成927個治理項目，以株洲清水塘、湘潭竹埠港、衡陽水口山、郴州三十六灣、婁底錫礦山、長沙七寶山、岳陽原桃林鉛鋅礦7大重點區域為重點，突出完成民生應急保障、工業污染源控制、歷史遺留污染治理3大重點任務。到“十二五”末，湘江流域涉重金屬企業數量和重金屬排放量均比2008年減少50%。
今年3月，湖南省環保廳向各地市下達了2014年湘江污染防治綜合治理內容和項目的征求意見稿，衡陽總共98個污染防治項目，當地經過篩選，保留了62個作為省政府考核的項目，刪除的36個項目主要是重金屬治理項目。
衡陽市環保局表示，這些項目都是各項目業主、各縣市區政府和省環保廳簽訂了責任狀的，但是考慮到這批項目2014年可能無法完成，市環保局多次和省環保廳協調后，省環保廳同意將這36個項目列入2015年湘江污染防治考核項目。
“湘江流域涉重金屬企業有1600多家企業，已經關閉了800多家。”湖南省環保廳法宣處副處長黃亮斌向《每日經濟新聞》記者介紹，《方案》中927個項目，目前已完成了500多個項目。對于投入的資金，黃亮斌則表示數目不詳。
而在此前的相關匯報會上，湖南省發改委副主任王亮方表示，湖南省發改委積極爭取中央預算內資金，16個項目獲7億元支持，目前均已全部開工建設。其中，竹埠港重金屬廢渣場污染治理、株洲清水塘工業廢水處理利用工程、瀏陽七寶山老礦山廢渣治理（一期）工程等7個項目已竣工，其他項目建設進展順利。
“重金屬污染治理雖進展順利，但部分重點項目進展滯后。”湖南省環保廳負責人指出，湘潭陳氏精密廢渣治理已申請到8000萬元專項資金，但目前尚未動工；長沙鉻鹽廠無害化處理二期工程仍處于方案論證階段，未動工；岳麓污水處理廠排污口調整，目前仍在進行工程方案比選，尚未動工。另外，湘潭竹埠港地區“退二進三”進程滯后，今年底實現24家企業關停任務困難較大。
據《湖南日報》報道，截至2013年11月，湘江流域重金屬污染治理共開工建設了239個項目，總投資255億元，共爭取國家投資補助38億元，省內配套91億元，國家批準發行重金屬治理專項債券49億元，申請世界銀行貸款1.5億美元，已完成投資108億元。
這意味著，“十二五”時間過半，湖南只完成了《方案》五分之一的投資。
未來將引入更多市場資金/
湖南省人大環資委監督處處長劉帥是湘江污染治理的親歷者，每年都要到各地督察重金屬污染治理的工作。他說，湘江流域重金屬污染治理方案分為三個“五年”階段，目前是第一個“五年”，處于開始實施的過程中，設計了很多項目，“項目前期有很多工作要做好，調查、環評，項目書，最后再往上報，目前許多項目仍處在初步預算階段。”
3月下旬，《每日經濟新聞》記者在湖南長沙、衡陽、株洲等地采訪了解到，導致湘江重金屬污染治理進程緩慢的原因錯綜復雜，“缺錢”、“缺技術”、“市場機制缺失”等是主要原因。
湖南省環保廳法宣處副處長黃亮斌亦表示，目前湘江流域重金屬污染治理遇到的主要困難是項目資金短缺和技術上的難關，“湘江重金屬污染治理項目中，國家配套的資金只占30%，其余均需要省內自籌”。
黃亮斌告訴記者，湖南省環保投入的資金占湖南財政收入的2%。2013年湖南省公共財政收入3307億元，照此推算，2013年湖南省省級財政投入環保的資金也只有66億元左右。
劉帥說，湘江流域重金屬污染主要分為兩大類型：一是歷史遺留問題，當年產生污染的重化企業早已不在，這些都需要當地政府來治理；二是現在還存在的企業污染，本著“誰污染誰治理”的原則，這類污染治理主要由企業主導，政府配合。
據劉帥介紹，目前湘江流域重金屬污染治理啟動的項目有371個，獲得的中央及省級配套資金44.79億元，其中中央資金40.99億元，省級資金3.8億元，其余資金的來源，均需要市、縣地方政府配套解決。
“重金屬污染治理過程中，中央、省里的資金到位相對較快，但市、縣一級配套資金到位比較困難。”劉帥說，這制約了湘江治污的進展。
2012年7月，有媒體披露，郴州被列入“一號重點工程”的25個重金屬污染防治項目無一通過竣工驗收。主要原因是地方政府配套資金不到位—25個項目，總計劃投資19.8億元，但資金缺口達9億元。
為了籌集資金，自2013年7月，湖南省衡陽、湘潭、郴州等地本級政府，先后發行了重金屬污染治理債券67億元，這是國內首個發行治污債的省份，為湘江治污資金的籌措又提供了一個渠道。
“相對595億元的投資，乃至4000億元的總需，第一批債券只是一個開始，未來還會有更多的地市發行治污債券。”湖南省環保廳負責人向記者表示，除了發行債券，湖南治理湘江重金屬污染，還會引進更多的市場資金。
“我們作為第一支重金屬污染治理債券的發行人，目前只是第一筆，根據需要，后續可能還會再次發行治污債券。”張力沛說。
湖南省發改委相關文件顯示，目前湖南有7個城市被列入專項債的試點，募資規模接近100億元，目前，湖南省市縣一級的重金屬治理配套資金，幾乎全部依賴于此。
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