新環(huán)保法向地方政府“施壓”
保護(hù)一方水土，本應(yīng)是地方政府的基本職責(zé)。但在許多地方，老百姓面對(duì)污染侵害卻很是無奈。跪求治污，懸賞請(qǐng)環(huán)保局長下河游泳等等，凸顯了地方政府對(duì)環(huán)保工作的懈怠。要改變這種狀態(tài)，就必須通過立法強(qiáng)化地方政府的環(huán)保職責(zé)。不久前全國人大常委會(huì)通過了新修改的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱新環(huán)保法），為我們帶來了新的期待。為此，記者專訪了環(huán)境法專家、北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院環(huán)境管理系主任、副教授梅鳳喬。
記者：您認(rèn)為新環(huán)保法在哪些方面取得了進(jìn)展？
梅鳳喬：環(huán)保法修訂從一開始就受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，中間也出現(xiàn)過一些波折，反映出環(huán)保法修訂的復(fù)雜程度。與社會(huì)各界的期望相比，新環(huán)保法還沒有達(dá)到人們的預(yù)期。特別是，與《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的要求相比，還有明顯的差距。但不可否認(rèn)，新環(huán)保法獲得通過，仍是可喜的進(jìn)步。我認(rèn)為，主要進(jìn)步體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是將“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”作為本法的目的追求，為生態(tài)文明建設(shè)提供了法律依據(jù)；二是進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的要求，地方政府不能對(duì)環(huán)境退化采取漠然處之的態(tài)度；三是賦予了環(huán)保部門更大的執(zhí)法權(quán)力，加大了對(duì)違法者懲處的力度；四是強(qiáng)調(diào)公眾參與，增加了環(huán)境公益訴訟等。
記者：您提到新環(huán)保法強(qiáng)化了地方政府對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的要求，能否具體談?wù)勥@些要求主要體現(xiàn)在哪些方面？
梅鳳喬：地方政府對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，在修訂前的環(huán)保法以及其他相關(guān)法律中早有規(guī)定，但缺乏明確、具體的要求。新環(huán)保法在這方面補(bǔ)充了相關(guān)的規(guī)定，主要包括：第二十八條第二款確定，“未達(dá)到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)”；第二十六條要求，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開”。如果這些措施要求能夠得到落實(shí)，特別是環(huán)保不力有可能影響到地方政府主要負(fù)責(zé)人的政績乃至政治生命，那么，環(huán)保工作不受重視的局面就會(huì)有所改變。所以，新環(huán)保法強(qiáng)化地方政府的環(huán)保責(zé)任，對(duì)提升環(huán)保工作的地位、使環(huán)保工作落到實(shí)處將會(huì)起到積極的推動(dòng)作用。
記者：環(huán)保工作“疲軟”在很大程度上源于環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力不足。新環(huán)保法是否賦予了環(huán)保部門更大的環(huán)境執(zhí)法權(quán)力？
梅鳳喬：在現(xiàn)實(shí)生活中，違法排污企業(yè)的確總有辦法應(yīng)對(duì)環(huán)保部門的監(jiān)督管理。特別是一些利稅大戶，依仗自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，根本不把環(huán)保部門的監(jiān)督管理放在眼里。造成這種局面的一個(gè)重要原因是，法律賦予環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力“乏力”。針對(duì)這種情況，新環(huán)保法采取了一些對(duì)策措施。比如，第四十四條規(guī)定了“區(qū)域限批”，以遏止地方政府及其相關(guān)部門對(duì)環(huán)境違法企業(yè)的庇護(hù)；與此同時(shí)，加大了對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度，其中，第五十九條規(guī)定了“按日計(jì)罰”、不能讓違法行為獲利的要求；第二十五條賦予環(huán)保部門和其他相關(guān)部門“查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”的權(quán)力；第六十條規(guī)定，對(duì)超標(biāo)或超總量排污企業(yè)，環(huán)保部門可以“責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”；第六十三條規(guī)定，對(duì)不履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)等法定義務(wù)的主體，環(huán)保部門可以將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員實(shí)施行政拘留。由此可見，新環(huán)保法確實(shí)賦予了環(huán)保部門更大的環(huán)境執(zhí)法權(quán)力。現(xiàn)在的問題是，地方政府及其環(huán)保部門有無足夠的勇氣和法律意識(shí)，將這些法律賦予的權(quán)力真正執(zhí)行下去，對(duì)違法排污者起到震懾作用。
記者：新環(huán)保法賦予環(huán)保部門更大的權(quán)限，是否也意味著環(huán)保部門將負(fù)有更多更大的責(zé)任？
梅鳳喬：其實(shí)，對(duì)地方政府和環(huán)保部門來說，法律在賦予其權(quán)力的同時(shí)，也要求其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。比如，剛才提到新環(huán)保法授權(quán)環(huán)保部門對(duì)造成污染的設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行查封、扣押，這是一種權(quán)力；如果環(huán)保部門沒有很好地運(yùn)用這些權(quán)力，遏止污染破壞環(huán)境的行為，那就是失職。所以，在每一項(xiàng)權(quán)力的背后，對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。權(quán)力越多越大，意味著責(zé)任也會(huì)越多越大。只看重權(quán)力而不履行法定義務(wù)，是一種嚴(yán)重瀆職行為，應(yīng)該采取必要措施予以制止。否則，老百姓每天受到污染侵害，而環(huán)保局長居然不知情，這樣荒唐的事情還會(huì)繼續(xù)發(fā)生。新環(huán)保法第二十六條要求落實(shí)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，由各級(jí)政府對(duì)其環(huán)保部門和下一級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人完成環(huán)保目標(biāo)責(zé)任的情況進(jìn)行考評(píng)并將結(jié)果向社會(huì)公布，這是一個(gè)非常重要的進(jìn)步。如果一名縣長、市長或環(huán)保局長沒有完成環(huán)保任務(wù)，相關(guān)部門要對(duì)其進(jìn)行提拔重用，總得作出合理的解釋吧！所以，新環(huán)保法雖然沒有明確規(guī)定“環(huán)保一票否決制”，但突出了相關(guān)考評(píng)的重要性，這對(duì)加強(qiáng)政府首腦和環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)人的環(huán)保責(zé)任心仍有很大的好處。依據(jù)新環(huán)保法的上述規(guī)定，相關(guān)部門可以制定更加具體的規(guī)章制度，比如，在轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)造成嚴(yán)重社會(huì)影響的環(huán)境污染事故，可以要求當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門主要責(zé)任人引咎辭職或依法對(duì)其作出撤職處理，相信老百姓是會(huì)舉雙手贊成的。
記者：有時(shí)候環(huán)保部門受制于地方政府，束縛了環(huán)保部門的“手腳”。有人建議對(duì)環(huán)保部門實(shí)行“垂直管理”，對(duì)此您有何看法？
梅鳳喬：體制方面的問題確實(shí)已經(jīng)非常突出。環(huán)保部門要推翻或改變同級(jí)政府及其他相關(guān)部門不符合環(huán)保要求的決定，在現(xiàn)行體制下幾乎不可能。所以，才會(huì)出現(xiàn)“紅豆”局長這樣令人無語的怪事。“紅豆”局長被免職后，有人為其“叫屈”，將矛頭直指現(xiàn)行體制。這在一定程度上是有道理的。要改變這種情況，就必須全面深化改革，而不是僅僅關(guān)注機(jī)構(gòu)設(shè)置問題。世界上本來就不存在任何一個(gè)“完美的”體制。“垂直管理”不僅無法解決所有問題，還會(huì)帶來新的難題。比如，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”現(xiàn)象會(huì)更加突出，地方政府的精力更集中經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)保工作不“推”不“動(dòng)”。畢竟現(xiàn)在的環(huán)保部門不只是監(jiān)督管理，還負(fù)有建言獻(xiàn)策、落實(shí)執(zhí)行的職能。所以，環(huán)保行政體制改革，必須從正反兩方面進(jìn)行充分的研討和論證，尤其要與其他方面的改革配套進(jìn)行。新環(huán)保法沒有觸及機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，但在制度建設(shè)方面還是有所考慮的。如果用人制度突出環(huán)境與經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展的“主旋律”，重用那些具有環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合決策素質(zhì)和能力的創(chuàng)新型人才，環(huán)保工作才會(huì)激發(fā)出更大的活力。
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