從“小修小補”到“動大手術”
新修訂的環保法作為2014 年全國人大常委會通過的第一部法律修訂案，一經通過便獲得了社會各界好評。評論稱，環境保護法的修改是針對目前我國嚴峻環境現實的一記重拳。
綜觀整個環境保護法修法過程，從“修正”變為“修訂”，首次將法律草案二審稿向社會公開征求意見, 出臺前評估，歷經四審，最大限度凝聚各方共識等等，可以說亮點紛呈，表明我們國家立法過程更加民主、科學和透明。在環境保護法的引領下，其他環境保護類法律的修改也都將逐步提上全國人大立法日程。
1979 年制定的環保法（試行）施行10 年后，現行環保法于1989 年正式頒布實施，至今已有25 個年頭。多年來，各界要求修改環保法的呼聲不斷。但是怎樣修改、修改哪些內容等問題備受關注。4月24 日，在百姓的期盼中，時隔25 年后，環保法迎來了首次重大修改。
曾經“超前”的立法 確立基本制度
在1979 年實施環保法（試行）之前的30 年，新中國沒有一部完整的環境保護法律。因此，當年環境保護法( 試行)的問世可謂新中國環境保護法制史上具有里程碑意義的事件。
1979 年，是中國立法史上新的開端。黨的十一屆三中全會驅散了“文革”陰霾，1979 年召開的五屆全國人大二次會議上，刑法、刑事訴訟法、選舉法等七部法律破繭而出。新中國第一部環境保護法律——環境保護法( 試行) 也誕生在這一年。1979年9 月13 日，五屆全國人大常委會第十一次會議原則通過了環境保護法( 試行)。
法律在審議過程中爭議頗多。許多人認為，改革開放剛剛起步，首要任務是脫貧致富，發展經濟，法律出臺的條件尚不成熟。但當時主持全國人大立法工作的彭真同志力排眾議，主張及時出臺環保法，他為立法確定了基調——“有比沒有好”。“在當時的情況下，這樣的指導思想和理念，具有超前性，也很有遠見。”中國人民大學法學院環境資源法研究中心主任周珂教授告訴本刊記者，“在上世紀70 年代后期，當時世界各國進行綜合性環境立法的并不多，這部環保法具有一定超前性，目的就是為了避免走西方國家‘先污染，后治理’的老路。”
隨著中國經濟從有計劃的商品經濟向社會主義市場經濟過渡，1979 年試行的環保法已經難以適應現實發展的需求。1982 年，全國人大常委會在確定當年立法任務時，將制定環保法列入其中。7 年之后，1989 年12 月26日，環保法由七屆全國人大常委會第十一次會議審議通過。這部試行10 年的法律也由此揭去“試行”標簽，正式實施。
1989 年制定的環保法對環境保護作了更加全面明確規定: 專章規定了法律責任，尤其是明確了無過錯責任，還規定了環境監測、環境規劃、環境標準、限期治理等一系列環境保護重要制度。“實際上，1989 年制定的環保法也是針對我國經濟將要進入一個快速增長時期所做的必要超前準備。”周珂指出，因為法律制定后不久，上世紀90 年代初，鄧小平南巡講話之后，中國經濟馬上步入了快速發展期。
20 多年來環保法迎來首次大修
環保法若從1979 年試行算起，幾乎與改革開放一路相伴走到今天。改革開放30 多年間，中國已經成為世界第二大經濟體，在經濟、政治、社會、文化和生態等各方面都取得巨大進步。但遺憾的是，因讓位于經濟發展，生態環境也因此付出高額代價，與經濟發展伴隨出現的是日益嚴峻的環境狀況。
新的環境形勢下，現行環保法的許多規定被認為過于粗疏，理念落后，操作性不強，執法疲軟，已無法適應形勢發展的需要。公眾關于修改環保法的呼聲也越來越高。從1995 年到2012 年，全國人大代表共有2400 多人次提出修改環保法的議案78 件。
2011 年，環保法的修改被列入當年全國人大常委會立法工作計劃。由全國人大環資委提出一審稿后總共歷經四次審議。全國人大常委會于2012 年8 月和2013 年6 月對環保法修正草案進行了兩次審議，2013 年10 月和2014 年4 月對環保法修訂草案進行了兩次審議。張德江委員長、沈躍躍副委員長親自帶隊，就該法修改進行調研，聽取基層意見。全國人大法律委、全國人大常委會法工委領導深入研究環境問題，全面聽取各方意見，體現了注重立法質量、注重科學立法和民主立法的嚴謹態度。
從“修正”變為“修訂”充分吸納民意
根據立法慣例，如果是對法律的小修小改，一般用“修正案”；如果是對法律的全面修改，則用“修訂”。在環保法修改的一審和二審時，還是采用“修正案草案”的方式。2013 年10 月，修改稿第三次提交審議，此時草案已經變成“環保法修訂草案”。
在初審即向社會公開征求意見的基礎上，2013 年6 月26 日，環保法修正案草案提交十二屆全國人大常委會第三次會議繼續審議。二審中，全國人大常委會組成人員及列席人員對當前嚴峻的環境污染現狀深表擔憂，同時表示，扭轉環境污染形勢，必須從立法層面為環境改善和治理提供有力支持。此時，建議采取修訂方式對法律進行全面修改的呼聲成為“主流”。
全國人大常委會委員尹中卿表示,按照立法法規定和立法技術慣例，修正案一般是比較小范圍的修改，不涉及章的變動，也不涉及過多條款增減和順序變動。與現行環保法相比，修正案草案二審稿修改的條款已多達四十多處。不是小修小補，而是大修。因此，從立法技術上，尹中卿更傾向于采取法律修訂案的方式。
全國人大代表、湖北經濟學院院長呂忠梅多次受邀參與全國人大組織的環保法修改研討會，緣于她多年領銜提出議案要求修改環保法。在她看來，環保法實施這么多年來，可操作性和實效性受到社會廣泛質疑，大家認為它沒有力度，缺乏執行力。這部法律要承載最嚴格的制度保障任務，就必須進行全面修訂。
由于全國人大常委會組成人員和社會各方面普遍要求對環保法進行“大修”，到三審時，環保法修改幅度作了調整：由之前的“修正案草案”變為“修訂草案”。這就意味著大家的意見促成了環保法修改從“小修小補”向“開刀動大手術”轉變。
顯然，這樣一個轉變，是科學立法和民主立法結合的完美體現，也為高質量環保法的出臺奠定了基礎。從“修正”到“修訂”，一字之差，徹底改變了環保法的修法思路。
首次將法律草案二審稿向社會公開征求意見
沒有調查就沒有發言權，只有充分調查才能更好地行使立法權。為修改好環境保護法，這部法律還打破常規，首次將法律草案二審稿向社會公開征求意見。
2012 年8 月下旬，十一屆全國人大常委會初次審議環保法修正案草案后，向社會公開征求意見和建議。一個月內，共收到9572 位網民的11748 條意見。
2013 年6 月，十二屆全國人大常委會第三次會議對修正案草案二審稿進行審議。2013 年7 月19 日至8 月18 日，修正案草案二審稿向社會公開征集意見，共有822人提出2434 條意見。
“這個過程正是公眾參與立法的過程。”全國人大常委會法工委有關負責人表示，第一次征求意見，各方面對環境保護法的定位、基本制度等提出許多修改意見。第二次征求意見，各方面主要針對二審稿提出若干具體修改意見。比較集中的問題：環境公益訴訟、環境評價機制和各主體的環保義務等。
歷經四審 條款變化體現社會公眾呼聲
通常一部法律三審就可付諸表決，而環保法經過四審，是為了更好地吸納社會的才智、更好地反映社會的關切。
全國人大常委會組成人員及列席人員在審議時多次呼吁，環境治理和環境保護要有硬措施，要本著“能具體就具體、能明確就明確”的原則，制定一部世界上最嚴格的環保法，不下這樣的決心，治不了本。有的常委會委員甚至放出這樣的狠話：“要制定一部高質量、有威懾力、‘長牙齒’的環保法。”
全國人大常委會法工委副主任信春鷹說，從環境保護法修正案草案進行第一次審議至今，差不多兩年的時間，每次修法都聽取了多方意見，針對社會公眾最關切問題作出制度上有針對性的回應。
比如，許多百姓都關注“環境公益訴訟”相關條款的修改進程，人們感覺到，在一次次修改中，“環境公益訴訟的主體，比以前大大放寬了，公眾參與保護環境的路徑在增多。”
從修正案草案二審稿將公益訴訟主體范圍規定為“中華環保聯合會及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”，到后來修訂草案一審稿擴大為“在國務院民政部門登記的相關社會組織”，再到最后新修訂的環境保護法中規定的“在設區的市級以上政府民政部門登記的相關社會組織”，條款的變遷體現了社會公眾的呼聲。
再比如，加大懲治力度是環保法修法的重點內容之一。修正案草案二審稿增加了“按日計罰”的規定，這是一個很大突破，也是世界許多國家目前的通行做法。雖然違法成本已經大大提高，但仍有委員和代表提出“有完善空間”。通過采納各方意見，新修訂的環保法除“按日計罰”外，還增加了對偽造數據和偷排漏排等行為責任人進行拘留，并且賦予環保部門查封扣押權力等規定。
新修訂的環保法引人注目的規定是“生態保護紅線”的設定。在對修訂草案一審稿進行審議時，有些常委會組成人員建議應在草案中明確生態保護紅線，以體現黨的十八大和十八屆三中全會決定的精神。如今，新修訂的環境保護法已將建議吸納進來，明確規定“國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護”。
近年來，“霧霾之痛”席卷大半個中國，新修訂的環境保護法是否有助于治理大氣污染，也是社會公眾關注的焦點之一。對此，新環保法對霧霾等大氣污染治理作出了更多有針對性的規定。
出臺前評估 進一步凝聚各方共識
此次環境保護法的修改還延續采用了新一屆全國人大常委會創立的法律“出臺前評估”機制。4 月11 日，全國人大常委會法工委就環境保護法修訂草案召開出臺前評估會, 邀請全國人大代表、環保執法人員、專家、律師、法官、企業代表、環保組織代表、環保志愿者等15 位各方面代表參加會議。力求通過對法律出臺時機、立法社會影響、法律條文科學性合理性進行綜合評估, 為提高立法質量再加一道閘門。
這次出臺前評估會議進一步凝聚了各方共識。與會者認為修訂草案貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神, 回應了社會呼聲和人民群眾的期盼, 定位準確、思路清晰。既有作為環境領域基礎性法律的綜合性規定, 又有針對性措施。
“草案經過三次審議, 制度越來越完善, 規定越來越精細, 具有可行性和可操作性。現在出臺是必要的、適時的。”參加了此次出臺前評估會議的全國人大代表呂忠梅、吳青表示。
在歷經四審后，環保法于4 月24 日經十二屆全國人大常委會第八次會議修訂通過。新修訂的環保法明確了政府職責，劃定了生態保護紅線，規定跨行政區域聯合防治等制度，賦予公眾參與環保的權利，明確了提起環境公益訴訟的主體范圍，對原有條款進行了全面修改。
環保法修改起到引領和提升作用
輿論認為，全國人大常委會會議表決通過新修訂的環保法是中國環境領域立法的進步。綜觀整個修法過程，從“修正”變為“修訂”，首次將法律草案二審稿向社會公開征求意見, 出臺前評估等等，可以說亮點紛呈，表明我們國家立法過程更加民主、科學和透明。
如今，新修訂的環保法走到了新的重要節點。新環保法將于2015 年1 月1日起施行。“重典”治污。這部承載著眾多關注的法律將如何落到實處，成為一部好用、管用、行之有效的法律？多位委員和代表提出, 政府需要轉變發展理念,加大環境保護工作的政策支持；執法部門要提高執法能力, 嚴格執法；企業要進一步健全環保規章制度。各有關方面應認真學習, 理解有關法律規定, 做好法律實施前的準備。法律通過后, 各方面應加強對這部法律的宣傳, 制定宣傳計劃, 組織有針對性的宣傳、培訓, 讓這部法律的理念和制度深入人心。同時,還要做好相關法律、法規、規章的配套修改工作, 以保證法律得到正確和切實有效實施。“要推動建立一個依法保護環境的法治中國。”
再好的法律，也只有通過嚴格的執行，才能發揮應有的作用。環保部副部長潘岳指出，目前最重要的就是如何堅決貫徹這部新法，如何發揮它在中國經濟綠色轉型中的作用。“要加強執法，努力推動新法得到有效實施。這正是考驗我們執行力的關鍵時刻。”
在談到環境保護法與其他環境領域內法律法規的關系時，信春鷹表示，環境保護法是環境領域內的基礎性法律，規定的都是最基本的制度。環境保護法修訂后，環境領域內的單行法律如果和這部法律不一致的，就適用本法，本法沒有規定的，則適用單行法。“環境保護
法的修改是針對目前我國嚴峻環境現實的一記重拳，是在環境保護領域內的重大制度建設，對于環保工作以及整個環境質量的提升都將產生重要的作用。”信春鷹表示，在環境保護法的引領下，其他環境保護類法律的修改也都將逐步提上全國人大立法日程。（文／本刊記者 王萍）
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國內外環境法之異同
共同點——都是新興的法律
隨著環境危機的加劇，無論是哪個國家，都漸漸意識到環境問題的嚴峻。環境法也越來越受到人們的關注。從國內外環境法發展現狀能夠很明顯地看出，它們共同的特征是，環境法都是新興的法律，都是隨著環境日益惡化而發展的，也是最近幾十年來才慢慢得到人們的關注。1992 年聯合國環境大會宣告：人類的法律必須重新制定，以使人類活動與不變的、唯一的自然法保持協調，并建議各國政府制定一個有效的法律法規框架，使環境保護與社會經濟各部門有機結合、協調統一起來。以此作為契機，許多國家積極行動起來，迅速展開環境立法。從18 世紀60 年代算起，西方國家經過百余年的發展，形成了相對完善的環境單行法體系，對防治污染和保護環境，解決局部地區的環境問題，起到了重要作用。
不同點——發展道路各不同
在存在共同點的同時，我們也看到了中國環境法與國際環境法的明顯不同點——它們的發展道路各不相同。國外環境法發展走的是“自然演進型”道路，經歷了“單行法—基本法—憲法”的發展過程。最初，污染防治只是局部地區面臨的問題，依靠一些環境單行法就足以應對。隨著環境問題的影響范圍越來越大、性質越來越復雜，明顯危害公眾身體健康、阻礙各國經濟發展，必然對環境資源保護采取更高層次的立法形式。
我國環境法的發展，走的是自上而下的“政府推進型”道路。在環境法發展的過程中：第一，國家和政府是環境立法的主要領導者和推動者。環境法主要依靠自上而下的推動力發展，而不是來自“社會”或“民間”。第二，我國環境法發展的特點是簡單、快捷。僅在環境保護法產生的時期，憲法中的環境保護條款、環境單行法也幾乎同時出臺，大大降低了環境立法的摸索成本。第三，中外環境法發展的群眾基礎不同。西方國家法制建設時間比較長，形成了法制形態比較完備的社會，公眾維權意識明確。廣大公民強烈呼吁保護環境與資源，通過大量訴訟實踐活動，促使環境法及其實施不斷向廣度和深度發展。
我國新修訂的環保法在推進多元共治的現代環境治理體系方面邁出新步伐。它改變了以往主要依靠政府和部門單打獨斗的傳統方式，體現了多元共治、社會參與的現代環境治理理念。其中，各級政府對環境質量負責，企業承擔主體責任，公民進行違法舉報，社會組織依法參與，新聞媒體進行輿論監督。對公眾參與權的強調是新修訂環保法的一大亮點，專門拿出一章來規定“信息公開和公眾參與”，將環境保護的政府、企業責任與信息公開、公眾監督結合起來，這也是保證環保處罰措施得以落實的重要力量。
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