風險社會與灰霾治理之道
當前，灰霾污染對人類社會諸多顯現或潛在的危害，已令人“談霾色變”。不過，灰霾問題之所以備受關注，不僅在于其社會危害的現實性，如對呼吸系統和心血管系統的直接傷害，對交通秩序的嚴重影響，更在于其風險后果的平等性，即不論男女老少、富貴貧賤，人人都有可能遭受灰霾的侵害，正所謂“灰霾面前，眾生平等”。這種凸顯風險分配民主化邏輯的社會形態，被德國著名社會學家烏爾里希·貝克(Ulrich Beck)命名為“風險社會”。
風險社會的到來，意味著人類社會經歷了一種根本性的結構斷裂。過去，人類面臨的風險主要是源于自然界的“外部風險”，并在克服這種風險的過程中創造了以科技理性為核心力量的工業文明。但現在，這種以克服“自然風險”為己任的文明形態，也內生出了復雜多樣的“人為風險”。正如英國著名社會學家吉登斯在《失控的世界》一書中所感嘆的，“我們生活在這樣的一個社會里，危險更多的來自于我們自己而不是外界。”由政治決策、技術應用等因素引致的生態風險是現代風險的典型類型，具有鮮明的人為性、復合性、隱蔽性、平等性、跨界性和難控性等諸多特征。近年來，涉及大氣、土壤、水體等環境污染事件的頻繁發生，已讓我們都深切感受到現代風險的滲透力和破壞力。因此，在這樣的背景下，灰霾污染的治理就必須走上一條與風險社會相適應的軌道。
治理灰霾的思路固然多種多樣，但在筆者看來，以下三個方面的問題尤其值得重視：
其一，灰霾污染既是“天災”更是“人禍”，因此灰霾治理應跳出簡單的“技術化思維”。科學研究雖然已經表明，灰霾天氣的形成，深受空氣質量、氣象狀況及地理環境等自然因素的影響。但如果回溯歷史，我們不難發現，灰霾的頻繁發生是人類社會自工業化、城市化快速推進之后才面臨的一大環境污染問題，像被稱為“霧都”的倫敦和曾發生嚴重“光化學煙霧事件”的洛杉磯即是典型。而且，近年來隨著工業化和城市化步伐的不斷加快，中國的灰霾污染已逐漸由煤煙型、混合型向復合型轉化。因此，就性質而言，灰霾污染既是“天災”，更是“人禍”。既然是“人禍”，就會涉及社會、文化和政治等諸多非自然因素，其治理取向就應跳出簡單的“技術化思維”。“技術化思維”強調科學知識和專家系統的重要性，認為依靠人類的“工具理性”就足以有效防范和控制風險。這種思維的外化表征，已日益體現為對“量化”手段的依賴，將管理過程和績效評估簡化為數據的分析和對比。毋庸置疑，這種思維方式在強調管理效率的工作領域有著無可比擬的優勢。但如果將此思維泛化，推及到灰霾污染的整個治理過程中去，則往往陷入見物不見人的“量化”怪圈。對此，貝克就曾批評性地指出，有關空氣污染問題仍舊完全或主要為自然科學的術語和方程式所引導，而“在完全由化學、生物和技術術語引導的對環境問題的討論中存在著一種危險，即不知不覺地把人僅僅歸結為一個有機物。”在現實中，這樣的問題并不少見，并已暴露出各種弊端。例如，當面對灰霾污染的強大輿論壓力時，許多城市只是習慣性地將治理重心放在PM2.5監測設備的投入和監測數據的公布上，或者放在污染物排放總量的分級配額控制上，而很少對政府的發展思路和政策措施進行深刻反思，也很少關注治理結構本身所存在的缺陷。所以，當一些地方政府為自己在大氣環境治理取得“數字上的勝利”而沾沾自喜時，普通民眾卻在為灰霾天氣的不期而至而憂心忡忡。因此，在灰霾治理中，技術手段是必要的，但絕不是唯一和絕對的。就目前中國各城市的治理現狀來看，通過反思發展思路、優化治理結構以避免政府部門和專家系統“有組織的不負責任”，就顯得更為迫切和重要。
其二，風險是客觀存在和主觀認知的結合體，因此灰霾治理也要重視公眾的“風險認知”問題。楊雪冬等學者經過研究，認為風險是“個人和群體在未來遇到的傷害的可能性以及對這種可能性的判斷與認知”，是客觀存在和主觀認知的結合體。一方面，風險可以被看作是一種客觀存在的物質特性，即風險后果在一定程度上具有可計算性和可補償性。例如，在保險業領域，人們一般以危險發生的概率與損失的乘積來評估風險的大小。然而，隨著經濟社會的日益復雜化，現代風險已不斷超出人們的理性認知范圍，并越來越體現為一種社會建構的結果。例如，日本福島核泄漏事件發生后，基于對核輻射污染的恐慌，中國東部沿海多個城市出現了市民搶購食鹽的風潮。這種社會恐慌與其說是核泄漏事件的社會危害，不如說是人們出于對核輻射污染的風險認知而引發的社會后果，事先根本無法預料和計算。在灰霾治理過程中，也存在同樣的問題。改革開放以來，隨著單位制的不斷消解，中國進入了日趨個體化和陌生化的“后單位制時代”。不可否認，個體化進程在強化人們平等和自由信念的同時，也弱化了社會個體抵御風險的能力，加劇了人們面對風險情境而不知所措的生存性焦慮。特別是隨著互聯網等現代信息技術的迅猛發展，灰霾污染所導致的恐懼感和不信任感極易在信息的快速傳播和擴散中被建構和放大，繼而引發更大范圍的社會恐慌。正如貝克所指出的，現代風險“在知識里可以被改變、夸大、轉化或者削減，并就此而言，它們是可以隨意被社會界定和建構的。”隨著經濟生活水平的不斷提高，公眾對環境質量的期望值也在不斷提升，本體性安全就更顯得脆弱。因此，灰霾治理不僅需要驅除“空中之霾”，更需要驅除“心中之霾”。就政府而言，應更加重視公眾對灰霾污染風險認知情況的調查和研究，出臺符合公眾需求的空氣污染治理和風險管理措施。例如，通過整合廣播、電視、報紙、網絡等公共信息發布和互動平臺，以風險信息溝通的公開性和及時性贏得輿論引導的主動性和權威性。
其三，信任體系是有效應對風險的社會基礎，因此灰霾治理應建構合作化的風險分擔機制。風險的本質是不確定性，這就決定了基于信任的合作是應對風險的必要策略。應該說，一個社會的信任體系是否穩健，將直接關系到該社會應對風險的能力。目前，中國頻繁肆虐的灰霾污染主要是一種區域性復合污染，而且其污染風險也常常經由氣流的長距離輸送而在異地顯現。因此，單靠某一部門或地區的力量，灰霾污染無疑是難以根治的。這就需要我們加強社會信任體系的建設，建構合作化的風險分擔機制。首先，需要在全社會培育一種“同呼吸，共命運”的大共同體意識。在風險社會里，人人都“生活在文明的火山上”，當面對共同的風險境遇時，彼此之間就容易建構基于“我們”意識的共同體情感。因此，宣傳部門就應該通過普及科學知識，推廣先進做法，增強風險意識，營造出“灰霾治理，人人有責”的濃厚社會氛圍。其次，需要建構政府主導的多元復合治理機制。這應該是一個以灰霾治理議題為中心，以政府力量為主導，以多元力量為主體的合作共治機制，具有多方聯動、平等協商、功能互補等優點。例如，政府可通過積極搭建多元化的溝通互動平臺，將政府部門、專家學者、社會組織、企業組織、普通民眾等多方力量整合起來，在灰霾污染緣由、灰霾治理策略等方面展開充分討論和交流，從而提高灰霾治理的科學性、民主性。最后，還需要建立區域聯防聯控機制。這一治理機制應該包括兩個方面：一方面是城際大氣污染聯防聯控機制。在各大城市之間組建城際空氣污染防治機構，探索建立統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調的區域大氣污染聯防聯控機制，包括重大項目環境影響評價會商和通報機制、區域環境保護設施投入和信息數據的共享機制以及區域大氣污染預警應急機制，等等。另一方面是市域大氣污染聯防聯控機制。在市域內部的不同行政層級之間建構起上下聯動、互促互補、責任共擔的大氣污染聯防聯控機制，并在組織建設、資金保障、信息共享、技術規范、人才交流等方面給予詳細規劃，從而有效整合市域內的灰霾治理力量。
總而言之，我們深入了解風險社會，是為了更好地應對社會風險，而為了更好地防范灰霾污染風險，就應該制定出與風險社會相適應的治理策略。如今，城鎮化已成為中國實現現代化的重大發展戰略。這既潛藏著一些地方政府在“唯GDP績效觀”和“土地財政”的支配下進行大拆大建、盲目造城的風險，同時也蘊含著通過塑造社會共識、凝聚各方力量，走出一條中國特色的現代化發展道路的契機。因此，我們應該緊緊抓住這一歷史機遇，將灰霾治理問題納入城鎮化發展的整個戰略部署中去，形成低碳環保、協調有序的經濟社會發展新格局，以促進中國大氣環境質量 “U”型拐點的早日到來。
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