我國廢礦地再利用的路怎么走
今年5月22日國土資源部第61號令《土地節約集約利用規定》的發布，再次從法律的層面，把礦業和土地利用聯系起來。存量土地（工礦廢棄地）的內涵挖潛和盤活利用，無疑是其中最大的“亮點”，以至于文件專門開辟一章來具體闡述。
眾所周知，我國凡是和“地”掛鉤的事都是最復雜的，而“礦”則常生負面新聞。當“地”遇上“礦”，難度可想而知。但正如國土資源部政策法規司司長王守智在今年6月舉行的《土地節約集約利用規定》新聞發布會上所說，“用地粗放浪費的地方，也是節約集約用地潛力大的地方”。
那么，我國礦用土地復墾盤活利用的潛力在哪里，它對改變我國土地粗放利用的現狀究竟有多大的力量？
大戰略下看復墾
其實，“復墾”這個詞并不新鮮。1988年國務院頒布的《土地復墾規定》就對土地復墾進行了定義：“對在生產建設中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態的活動。”同時規定了土地復墾實行“誰破壞、誰復墾”的原則。
近年來，“復墾”頻繁出現在和土地有關的政策和文件中，且相關規定越來越具體，目標也越來越有針對性。從中一方面可以看出國家對其高度重視；但另一方面也說明，我國的土地復墾很大程度上是被嚴酷的環境和用地現實倒逼著發展。
2011年3月，國務院下發《土地復墾條例》（以下簡稱《條例》），進一步明確了土地復墾的主體責任，要求加強和落實監管措施，建立有效的監管制約機制、資金保障機制和嚴格的責任追究機制。而制定該條例的原因，在國務院法制辦負責人就《條例》有關問題答記者問中有明確回答：“大量的歷史遺留損毀土地尚未及時得到復墾，出現了損毀土地‘舊賬未還清，新賬又增加’的情況。”
我國經濟社會飛速發展，建設用地需求不斷增加，在人均耕地少、高質量耕地少、可開發后備資源不足的基本國情尚未改變的情況下，土地利用結構性矛盾日益突出。據近期國土資源部公布的數據，目前處于低效利用狀態的城鎮工礦建設用地約5000平方千米，占全國城市建成區的11%。
2012年，國土資源部下發《關于開展工礦廢棄地復墾利用試點工作的通知》，確定在河北、陜西、內蒙古、遼寧、江蘇、安徽、河南、湖北、四川、山西十省區開展試點，通過對歷史遺留廢棄地的復墾利用，與新增建設用地相掛鉤，合理調整建設用地布局。
此外，隨著礦產資源的逐步枯竭，很多以礦興起的城市都進入了“多事之秋”，遺留的大量工礦廢棄土地不僅占用了寶貴的空間資源，還對生態環境造成嚴重危害，給礦區群眾生產、生活帶來諸多不便。
2013年，國務院正式印發《全國資源型城市可持續發展規劃（2013~2020年）》。這部我國出臺的首部關于資源型城市可持續發展的國家級專項規劃明確提出，“大力推進廢棄土地復墾和生態恢復，支持開展歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點。繼續加大對歷史遺留礦山地質環境問題恢復治理的資金支持。”同時把礦山環境恢復治理作為地方政府綜合考核評價的重要內容。
近年來的實踐表明，加快工礦廢棄地復墾利用，是在新形勢下全面落實科學發展觀、實施資源節約優先戰略的重大舉措，有利于盤活存量用地、緩解土地資源瓶頸約束、促進耕地資源保護和生態建設，可全面改善群眾生產、生活條件。因此，開展工礦廢棄地復墾利用顯得意義重大。
各種模式誰更好？
通俗地說，礦用土地復墾的目的就是讓開礦產生的廢地、臟地變成有用的地。復墾不是敷衍，單純蓋上土、種上草，卻不解決因開礦造成的土地肥力下降、重金屬污染等問題，日子久了，“復墾”的土地最終又成了一塊廢地。企業把錢投進去了，除了暫時表面好看一點，卻沒有給自己和當地百姓帶來效益，這種復墾仍然是低效用地。用最小的代價讓垃圾變廢為寶，要動腦筋。
近年來，全國各試點地區在盤活廢棄土地，提高土地節約集約利用水平上展開了豐富的實踐，為全國工礦廢棄土地再利用提供了范例。
在礦業用地仍未出臺專門法律的當下，復墾后“還地于農”成為有效解決礦山與農業“搶地”的途徑。
《條例》中提出，生產建設活動造成耕地損毀的，能夠復墾為耕地的，優先復墾為耕地。在廣西，“采礦臨時用地-采礦-復墾-還地”的新型工業采礦循環模式正逐步成熟。2013年，靖西縣將鋁工業采礦后涉及到的數千畝土地，按照農業耕種的“土層厚度、平整坡度、土地肥力、灌溉渠道”等標準進行平整復墾后，及時歸還給農民耕作，深受農民群眾的好評，實現了企業采礦贏效益，農民復耕贏增收的“雙贏”。百色市平果、靖西等縣探索用種植桑樹來進行礦山土地復墾，取得了良好效果。
“先開發后治理”的傳統礦用土地復墾模式正逐步被打破，采礦復墾相結合或成未來主流方向。
第四批“國家級綠色礦山試點單位”中國鋁業山西分公司孝義鋁礦，通過“剝離-采礦-復墾”一體化新工藝試驗研究，把礦山復墾工藝與開采工藝結合為一體，采用條帶剝離、強化采礦、條帶復墾、循環道路等先進技術，實現了邊開采邊復墾，大大縮短了土地復墾周期，使昔日的荒山坡地變成了平原良田，被當地農民贊譽為“開通了致富的小康路”。截止到2013年12月底，僅西河底礦區就累計復墾耕地3350畝，復墾率達75.84%。
我國礦山廢棄地生態恢復類型正在向多樣化方向發展，在注重生態效益的同時，兼具經濟效益。
江蘇省徐州市國土資源局打“信息技術牌”，讓“1+1”大于“2”。他們在基礎地理信息系統、全市礦產資源開發利用現狀調查和土地“二調”基礎上，開發建成了“礦地一體化”地理信息系統。該系統能對礦山企業資源開發狀況進行實時動態監測，保證了用地安全，實現了煤炭資源開發規劃和地面土地利用相統一。龐莊煤礦將該系統與礦山物聯網相結合，對采煤塌陷地進行復墾后新建居民區，讓礦區居民不用“老搬家”；九里區利用該系統，在位于龐莊煤礦和夾河煤礦采煤塌陷區上建設城北開發區，2010年年產值達11億元。
體系建設是關鍵
從各地的試點和探索中不難看出，當下我國亟需形成一套完整的“中國特色”礦用土地復墾體系，即包含規范管理、生態修復、激勵保障機制，同時具有高度可操作性的運作規程。但從發展階段這點看，正處于礦山復墾初級階段的我國是幸運的，國外的成功范式和失敗教訓可以讓我們少繞彎路。
沒有一部礦業用地的專門法律，導致我國多年來飽嘗制度不健全的苦果,借復墾之名打“擦邊球”便是其中一項。前些年，一些地方以建設農業生態園、治理塌陷地的名義，將國家用于復墾的礦用廢棄土地，拿來興建高爾夫球場和售賣高檔別墅，在社會上造成了惡劣影響。
而在發達國家，無一例外地建立了完備的礦業法律體系。美國有專門的《復墾法案》，包括開采許可證制度、分類復墾制度和復墾基金及保證金，幾乎涉及土地復墾的所有細節，且每一項都規定得非常具體，以確保土地復墾工作落到實處，同時還設立專門管理機構——內政部露天采礦與恢復（復墾）辦公室。而澳大利亞的法律則強調公眾參與土地復墾的綜合目標控制和方案管理，對企業的復墾活動全程監控和責任追究，礦山企業隨時可能因為土地復墾和環境保護等方面的問題遭到公眾起訴及政府處罰，有效保障了土地復墾的質量成果。
礦用土地分布的“小散亂”和各部門信息系統各自為政，增加了我國礦用土地復墾難度。為全面掌握廢棄礦山的情況，加拿大部分省份實行了建立廢棄礦山信息系統的管理辦法。該系統使政府掌握廢棄礦山及其對環境破壞的情況，對政府安排資金和組織力量進行統一治理起了巨大作用。
在實踐活動中，有些尾礦復綠工程對植被不加選擇，種植的植物不具備消化重金屬的能力，重金屬隨著落葉循環一圈又回到土壤里；還有的尾礦復墾不顧土地性質一律種植農作物，結果長出的果實達不到食用標準。
在澳大利亞，不管是政府主管部門還是礦山企業，都十分重視復墾的科學研究和成果應用，有很多專門從事土地復墾的機構。德國的《礦產資源法》更是將礦區景觀生態重建納入采礦活動的一部分，強調重建并不是將土地恢復到開采前的狀況，而是建設為規劃要求的狀況，賦予土地符合可持續發展要求的新用途。
《土地節約集約利用規定》第三十二條提出“鼓勵土地使用者和社會參與對歷史遺留的工礦廢棄地的復墾”。類似的條款也出現在《金屬尾礦綜合利用專項規劃》《全國資源型城市可持續發展規劃》等文件中，但均缺乏細化措施。
基于鼓勵和推廣的目的，澳大利亞實行動態土地復墾保證金制度，保證金繳納面積為每年擴大開采的面積；將已復墾面積按比例抵消破壞的土地面積，以茲鼓勵企業。此外，復墾工作做得好的企業的保證金繳納比率可調低，最少的只需繳納25％的保證金，做得不好則調高其比例。
潛力是挖出來的，私利擰不過共贏。隨著“十八大”將生態文明建設提上前所未有的高度，以及一系列相關政策的出臺，如今地方政府和礦山企業的“綠色發展”意識相較10年前已有明顯提高。新時期的礦山土地復墾，希冀的是讓礦業活動從單純的消耗自然資源參與到生態循環中，使不可再生資源也能“可持續發展”。雖然看起來路途遙遠，但方向對了，就應該充滿信心地走下去。□
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