國務院通知要求加大隨機抽查力度,實現監管執法全覆蓋
“《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》(以下簡稱《通知》)進一步強化了環境監管執法隊伍的責任和壓力,特別是在工作細節上提出了更為具體的要求,有較強的指導作用。”長期在環境執法一線工作的環境法學博士汪斌認為,如果能夠盡快在機制創新方面出臺配套文件,并轉換執法模式和執法思路的話,《通知》將會發揮更大的作用。
《通知》提出了推動監管執法全覆蓋,加大懲治力度,嚴格規范和約束執法行為,營造良好執法環境,提升環境監管執法能力等5個方面的要求,具體而有針對性地指出要解決環境法律法規不健全、監管執法缺位問題,堅決糾正執法不到位、整改不到位問題,堅決糾正不作為、亂作為問題,以及有效解決職責不清、責任不明和地方保護問題。
“個人認為,基于生態文明建設、新常態、法治政府建設等國策,環保體制應從《通知》提出的5個要求著手,進行監管模式方面的改革,”汪斌表示,實質性的改革明確以后,地方監管執法不到位、環境違法違規案件高發頻發等問題也就不難解決了。
改變監管密封罩思路
《通知》提出,要完善環境監管法律法規,落實屬地責任,全面排查整改各類污染環境、破壞生態和環境隱患問題,不留監管死角、不存執法盲區,向污染宣戰。
“各個地方監管執法隊伍也在一直努力達到這一目標。”一位長期工作于一線的執法人員表示,但目前要保證所有的污染源都達標還有相當難度,別說以現有的人力難以“不留監管死角、不存在執法盲區”,對于某些工業發達地區,即便人員再多數倍也做不到。
“關鍵要嘗試改變環境監管方式。”汪斌認為,目前的監管模式可以說是“保姆式”執法。保姆式執法,強調的是不停地巡查,從企業的生產到排放都要管理,那么,環境執法人員有必要、有能力去管理這么多嗎?管這么多又有多大意義?
國務院總理李克強在地方政府職能轉變和機構改革工作會議上的講話中指出,要改革創新監管方式,建立一套科學監管的規則和方法。“在這方面,我們可以借鑒一些國家的做法,對監管對象按確定的比例隨機抽查。隨機不是隨意,而是有規則。比如100家企業,規定每年抽查百分之幾,通過‘搖號’來確定,被搖上的,就一查到底。也可以委托給第三方去查。一旦發現有違法行為,就要重罰,讓違法者無利可圖,甚至傾家蕩產。”
“這就是法網恢恢疏而不漏,”汪斌認為,“網”具有強大的威懾力,環境監管也不能做成“密封罩子”,而當前卻恰恰在用“密封罩子”的思路。此次《通知》中已經在具體做法中提出了加大“隨機抽查力度”,但沒有明確從根本上改變執法模式的思想。
強化企業主體責任
要改變目前的環境監管執法模式,加強企業主動守法意識是關鍵。
“這要從兩個方面來說,”汪斌認為,一方面是政府執法邊界必須清楚,要管的就是要達標排放,應對突發事件,監督企業行為,要做的事情就是嚴格執法,對違法行為嚴厲制裁;而另一方面,企業要主動按照法律法規要求完善污染治理措施,達標排放。如果企業沒有主體責任感,總想著偷排漏排,監管執法部門是沒法管好的。
“多年來,環保部門把企業當作自己的小孩管理,而不是獨立的主體單位,”汪斌說,夸張點說,一些環境監管執法部門,不是在管理企業,而是在辦企業,對污染源的熟悉程度比企業的環境管理人員還要強得多。尤其在承擔責任方面,企業往往躲在環境管理部門背后。
監管執法要向市場化、中立的模式轉變。保姆式的、全方位的、貓捉老鼠式的、包攬式管理,與客觀中立的監管執法是兩碼事,區別就在于,如果企業出現了污染問題,首先是追究企業是否履行了主體責任,還是首先追究監督管理部門的責任。
新修訂的《環境保護法》,明確了企業是污染的主體責任單位。這也就明確了“偷排首先是主體責任沒有履行到位,其次才是環境監管方面的疏漏”這一邏輯關系。
此次國辦《通知》指出,要建立環境信用評價制度,將環境違法企業列入“黑名單”并向社會公開,將其環境違法行為納入社會信用體系,讓失信企業一次違法、處處受限。
“這一要求有利于實現監管模式轉變。”汪斌表示,殺一儆百的效應將會明顯加強。
“另外,環評審批的模式要改。”一位地方環境政法工作者表示,很多項目從審批到驗收,把關一直不嚴格,出現環境污染問題時,項目就成了一個爛攤子,沒有人擔負責任,出現“監管后遺癥”。
此次《通知》提出“全面清理違法違規建設項目”,無疑能夠很好地解決之前的某些問題,但從長遠來看,環評審批、驗收的把關,還需要進一步嚴格化、制度化。
能力建設標準化是關鍵
《通知》提出,要加快解決環境監管執法隊伍基礎差、能力弱等問題;加強環境監察隊伍和能力建設,為推進環境監管執法工作提供有力支撐,并提出了相應具體要求。
對此,不少地方環境監管執法人員表示,就現有人員能力提升而言,相關工作已經順利開展,但人員數量不足的問題難以解決。
“目前我市環境類執法人員均已經實施了持證上崗和嚴格按執法證管理制度進行管理,環境類執法人員均須通過市法制局組織的執法人員考試,才能取得省人民政府發放的行政執法證。對于所有新入職的執法人員,必須定期參加市局組織的業務知識培訓。”某地級市環境保護局政法處負責人告訴記者,但由于目前只有入編人員才能取得行政執法證,而分局一級的編制已經多年沒有增加,導致當地環境執法人員數量嚴重不足。
除了人員不足的表面問題,汪斌還有更深一層的思考。“基層隊伍建設必須有實質性的標準和硬性要求。”他認為,地方政府有相對獨立的人事權,缺少利益驅動的工作無法做到位。在沒有硬性要求的情況下,現在不少地方的監管人員隊伍配備很難到位,實際需求在地方各個部門的博弈中很容易被消解甚至否定。
另一位熟知內情的政府工作人員向記者表示,各地環境監管能力建設水平參差不齊,比如深圳環保隊伍的建設就遠遠滯后,與重慶、成都等地相差甚遠;而有些內地省市,環保部門甚至沒有專門的執法人員和監測儀器。在這種情況下,執法監管很難到位。
“2015年底前要上報網格化監管方案,這對我觸動很大。”某發達城市環境執法支隊負責人表示,當地某功能區有100多平方公里,企業眾多,如果網格化,需要配備多少人?固定的人員要開展巡查、污染源動態變化統計、污染線索查處等工作,如果人員配備不夠,網格化監管的力量就會被稀釋,效果也難說。
這位支隊負責人提供的一組對比數據也頗能說明一些問題。同樣國土面積內實施網格化監管,他所在的城市目前約有公安人員17萬人,環保工作人員只有400多人。“首先要確認工作量和人員。”他表示,應由地方政府負責解決人員編制等問題,而另一途徑,則是通過加強環境信息化建設,強化在線監測等、移動執法等科技執法、在線執法能力。“如果將環境監測做到交通監測的水平,實現‘天眼’監控,需要的人員數量就大大減少了。”
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