專家解讀民事公益訴訟:不治理污染 檢察院可起訟
“在沒人管的情況下，檢察機(jī)關(guān)不能讓公平正義流失。”北京市西城區(qū)人民檢察院近日召開的“檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟相關(guān)問題”研討會(huì)，與會(huì)專家紛紛表達(dá)出對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟領(lǐng)域有所作為的期望。
行政、民事，哪個(gè)才是公益訴訟重點(diǎn)？
新《民事訴訟法》規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟。在此之前，某些地方的檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境、電力、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域成功地提起了一批公益訴訟。
黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》要求“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。并在《決定》說明中指出這項(xiàng)改革從建立監(jiān)督起訴制度、完善檢察建議工作機(jī)制等入手。
針對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否擁有民事公益訴訟資格，與會(huì)專家一致認(rèn)為，雖然新實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)民事公益訴訟的有關(guān)組織做出了限定，但沒有排除檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的資格。檢察機(jī)關(guān)在提起行政訴訟或刑事訴訟時(shí)，可附帶提起民事公益訴訟。因此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟并不突破現(xiàn)行法。
我國(guó)現(xiàn)階段正處于一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，專家普遍認(rèn)為，對(duì)一些環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益和其他損害社會(huì)公共利益的行為，由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起訴訟是必要的，但有關(guān)檢察機(jī)關(guān)發(fā)起民事公益訴訟案件的范圍及條件、方式、程序，尚存在較大爭(zhēng)議。
“檢察機(jī)關(guān)更適宜提起行政公益訴訟。”中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授趙紅梅認(rèn)為，因?yàn)槊袷鹿嬖V訟都有具體的受害人，檢察機(jī)關(guān)很難窮盡這樣的訴訟。因此，民事公益訴訟應(yīng)交給開放性社會(huì)組織和公民個(gè)人。
“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分使用督促起訴的權(quán)力。”中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授王燦發(fā)認(rèn)為，出現(xiàn)公共利益受到損害而沒人管的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促有關(guān)行政管理部門作為。如果對(duì)方未予回應(yīng)，可能涉嫌瀆職，檢方可以行使其另一項(xiàng)職責(zé)，追究行政機(jī)關(guān)的瀆職責(zé)任。
“檢察機(jī)關(guān)只有充分使用督促糾正權(quán)力后，才適宜提起公益訴訟。”中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境法律中心副主任兼督察訴訟部部長(zhǎng)馬勇認(rèn)為，民事公益訴訟應(yīng)有前置程序，只有在行政機(jī)關(guān)窮盡手段，或是受到外界條件約束的情況下，檢察機(jī)關(guān)提出民事公益訴訟，才符合法治應(yīng)有之意。
同時(shí)，專家也做出提示，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)，應(yīng)注意公益和私益之間的區(qū)別，明確公權(quán)和私權(quán)界限，在平衡利益的同時(shí)，限制公權(quán)力濫用。
和解、調(diào)解協(xié)議應(yīng)公示
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的一系列程序問題，包括處分權(quán)、調(diào)查權(quán)、訴訟費(fèi)的承擔(dān)等，都應(yīng)進(jìn)一步明確。
在很多污染破壞和損失取證過程中，社會(huì)組織收集證據(jù)能力比較弱，檢察機(jī)關(guān)可以介入，運(yùn)用法定調(diào)查權(quán)，依照法定程序來收集證據(jù)。但是，目前，相關(guān)法律法規(guī)尚未對(duì)此做出詳細(xì)規(guī)定。
從目前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案例來看，調(diào)解和和解使用頻率比較高。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授肖建國(guó)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告，其處分權(quán)要受到一定的限制，不能隨意放棄自己的訴訟請(qǐng)求，也不能隨意和被告達(dá)成和解。
如果雙方簽訂調(diào)解協(xié)議達(dá)成和解，則應(yīng)將協(xié)議進(jìn)行公示。如果在30天的公示期間內(nèi)，案件利益相關(guān)人沒有反對(duì)意見，調(diào)解協(xié)議才有可能得到承認(rèn)。肖建國(guó)說，調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)同判決書一樣公開，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。
專家建議，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的資格、程序等應(yīng)通過司法解釋的形式明確規(guī)定。最高人民檢察院可以單獨(dú)制定司法解釋，也可以和最高人民法院聯(lián)合制定，為探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟排除困難。
2010年，北京市西城區(qū)檢察院制定《開展民事督促起訴工作的意見（試行）》明確，對(duì)于被督促單位收到民事督促起訴書后不提起訴訟也不采取其他權(quán)利行使行為的，檢方經(jīng)與法律援助機(jī)構(gòu)協(xié)商同意后，可向法院起訴。
北京市西城區(qū)檢察院自2009年以來，基于本區(qū)國(guó)有監(jiān)管單位及國(guó)有公司和企業(yè)較多的特點(diǎn)，在督促起訴工作方面穩(wěn)步探索，并取得一定成效，通過督促起訴文件兩件，發(fā)督促起訴意見書兩件并收到回函，挽回國(guó)有資產(chǎn)60余萬元。
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