中國水環境監管體制現狀、問題與改進方向
本報告通過文獻調研全面梳理中國水環境管理體制現狀，按照立法、組織體系、監管工具、問責機制、監管能力的邏輯識別了環境監管體制的突出問題，在此基礎上，提出了完善監管體制的改進方向。
中國水環境監管體制現狀
——水污染防治法律法規體系逐步完善
1984年頒布的《水污染防治法》是水污染方面的專門法律，奠定了中國水污染防治的法制基礎，該法確立了水污染防治的管理體制和基本制度，規定了污染物排放限制、排污收費、限期治理、排污申報、排污收費、法律責任以及水污染防治基本制度和環境標準體系。1996年第一次修訂的《水污染防治法》實現了水污染防治工作的戰略轉移：從單純點源治理向面源和流域、區域綜合整治發展;從側重污染的末端治理逐步向源頭和工業生產全過程控制發展;從濃度控制向濃度和總量控制相結合發展;從分散的點源治理向集中控制與分散治理相結合轉變。2008年第二次修訂的《水污染防治法》，突出了“強化地方政府水污染防治的責任、完善水污染防治的管理制度體系、拓展了水污染防治工作的范圍、突出飲用水水源保護、強化環保部門的執法權限和對環境違法行為的處罰力度”等內容。除此之外，國家先后頒布實施了《水污染防治法實施細則》、《水污染物排放許可證管理辦法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》等10余項法規，水污染防治的法律法規體系逐步建立。
——涵蓋多部門的水環境監管組織體系初步建立
根據現行的政府機構設置，水環境管理職責分工主要涉及環境保護部、水利部、財政部和建設部門。環境保護部和水利部是兩個最主要的水環境管理職能部門。在現行法律框架下，水利部負責對水資源實行統一管理和監督，在水環境管理方面，包括：按照國家資源與環境保護的有關法律法規和標準，擬定水資源保護規劃;組織水功能區的劃分和向飲水區等水域排污的控制;監測江河湖庫的水量、水質，審定水域納污能力等等。環境保護部是國務院負責環境保護的行政部門，負責指導和協調解決各地方、各部門以及跨地區、跨流域的重大環境問題;調查處理重大環境污染事故和生態破壞事件;協調省際環境污染糾紛;組織和協調國家重點流域水污染防治工作;負責環境監察和環境保護行政稽查;組織開展全國環境保護執法檢查活動;制定國家環境質量標準和污染物排放標準并按國家規定的程序發布;負責地方環境保護標準備案工作;定期發布重點城市和流域環境質量狀況等等。同時，現行法律規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門負責對水污染防治實施統一監督管理。交通主管部門的海事管理機構對船舶污染水域的防治實施監督管理。縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛生、建設、農業、漁業等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，在各自的職責范圍內，對有關水污染防治實施監督管理。此外，按照建設部(2008年3月改為住房和城鄉建設部)的“三定”方案規定，建設部具有負責指導城市供水節水和城市污水處理廠的建設的職能，而城市污水處理廠的規劃和建設與水污染防治工作密切相關。中國的水環境管理還涉及農業、交通、林業、財政等部門，如農業部門負責農業面源污染控制;交通部門負責船舶污染的監督管理、水運環境的管理等等。
——水污染防治各類監管工具逐步完善
命令—控制類的環境監管工具，包括排放標準、總量控制、排污許可等制度逐步完善，并發揮基礎性作用。與此同時，經濟類監管工具的種類進一步完善，包括綠色稅收、環境收費、生態補償、排污權交易、綠色貿易和綠色保險等，與此同時，各類經濟類環境監管工具的試點范圍逐步擴大，經濟類監管工具的框架逐步形成。
——水污染防治問責機制逐步建立，考核制度逐步建立
1.制定重點流域和水利工程水污染防治的考核問責制度。為了推動重點流域水污染防治的實施，落實目標責任，有關部門陸續制定了多項考核辦法，作為對各省區市人民政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據，成為水污染防治的重要制度保障。
2.啟動實施最嚴格水資源管理及考核制度。2014年，水利部、發展改革委等十部門聯合印發了《實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》，對考核組織、程序、內容、評分和結果使用做出明確規定，這標志著最嚴格水資源管理制度考核工作全面啟動。
3.部分地區嘗試實行“河長制”等特色的考核機制。2007年，太湖藍藻事件暴發后，無錫市開始探索實施“河長制”，即由各級政府的主要負責人擔任河長，負責督辦水污染防治工作。隨后，全國多地開始實行“河長制”，積極探索流域水污染防治的責任制度。
——水污染防治監管能力建設有所提高
1.環境統計制度逐步完善。中國自1981年建立環境統計制度，至今多次調整統計范圍和方法。1997年，環境統計范圍中增加了鄉鎮企業部分。2011年環境保護部對統計制度中的指標體系、調查方法及相關技術規定等進行了修訂，統計范圍擴展為工業源、農業源、城鎮生活源、機動車、集中式污染治理設施5個部分。環境統計覆蓋范圍、調查方法不斷完善。
2.涉及多部門的水環境監測網絡初步建立。環境保護部主導的國家環境監測網由覆蓋423條河流和62座湖泊(水庫)的972個斷面(點位)組成。水利部負責全國水資源監測站網及監測工作管理，以及全國水資源質量信息的發布。全國共有2600多個水環境監測站。國土資源部2012年對全國198個地市級行政區開展了地下水水質監測工作，監測點總數為4929個，其中國家級監測點800個。
3.污染源監督性監測全面展開。“十一五”期間，為保證總量減排目標的實現，在減排專項資金的支持下，將減排監測體系作為主要污染物減排三大體系之一。納入重點監測的企業數量從2008年的近8000家增加至2013年的15797家。根據有關調查，廢水國控企業中70%開展了自行監測(李莉娜等，2014年)。
4.與污染物總量減排考核相關的支撐體系不斷完善。2007年底國家環保總局出臺了《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》、《“十一五”主要污染物總量減排統計辦法》、《“十一五”主要污染物總量減排監測辦法》，構成了“十一五”期間主要污染物減排考核工作的“三大體系”，為污染物總量減排提供了重要支撐。“十二五”以來，主要污染物減排的監測、統計制度進一步完善。
中國水環境監管體制存在的問題
——水污染防治法律法規不完善
中國水資源保護主要是以《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》為主要內容的法律體系，由于中國在立法時堅持“宜粗不宜細”的指導思想且“部門化”的色彩較重，導致現有法律可操作性不強，相關部門之間的職權范圍不明，法律內部之間不協調的現象。與此同時，相關的行政主管部門在制定規范性法律文件時過多強調部門利益，造成職責設置的重復或空白。普遍認為，中國現行的環境管理體制立法存在著立法體系不完善、立法內容存在交叉和矛盾、某些立法授權不符合科學管理的規律等問題(王燦發，2003年;汪勁，2009年)。此外，目前中國法律法規中及相關法律法規間的協調都缺乏流域綜合管理的理念，各利益相關方的參與及其責任和義務的規定還不夠明確(王毅，2008年)。
——水污染防治監管體制不順，跨部門問題難以協調
1.水污染防治部門之間關系不順。“五龍治水、九龍治水”是對中國水資源管理體制的形象比喻。目前，政府部門中涉水、管水的主要包括水利、環保、漁業、林業、航運、城建等。水利部和環境保護部缺乏有效的協調和配合機制，造成兩部門管理工作缺乏銜接，水資源管理和水環境管理脫節。如編制區域水污染防治規劃、污染物排放總量控制計劃和發放排污許可證時，很少考慮水利部門提出的水域限制排污意見，污染源監管政策與水體保護政策缺乏有效的銜接，同時也帶來流域層面水利和環保缺乏溝通和協商平臺，無法建立流域水資源保護和水污染防治聯動機制等問題。由于兩部門的涉水法律法規間的相關規定存在矛盾，水污染防治機構職能交叉、條塊分割的現象比較嚴重(汪勁，2010年)。
2.流域層面水環境監管力量有待整合。水利部下設長江、黃河、海河、淮河、珠江、松遼、太湖7個流域管理機構。環境保護部下設華東、華南、華北、東北、西北、西南六大環保督察中心。環境保護部區域督察中心的主要職能之一是協調解決跨省區和流域的重大環境糾紛、環境污染與生態破壞案件，這與目前流域管理機構的職能存在交叉，從而形成兩支執法力量，一定程度上造成了管理上的混亂。
3.水污染的監測領域難以協調。第一，流域水資源監測網絡缺乏統一規劃，站點布局不合理，站點重復建設。第二，監測方法和適用標準不一致，造成了各種水質評價結果不同程度上的差異，數據交互存在問題，信息共享程度低。第三，監測結果尚未實現統一發布，信息一致性、可比性差，不利于環境監管和公眾監督。此外，由于省界斷面水質監測管理政策不完善，缺乏省界斷面水質監測結果處理規定，水質管理責任不清。
——流域層面協調機制不健全，水環境監管手段缺乏有效性
1.派出機構難以協調水污染防治中跨界問題。雖然中國成立了多個流域管理機構，但從隸屬關系、職責、權限的配置和法律地位上來看，該類機構并非強有力的流域環境管理機構。實際上，目前的流域管理機構是水利部的派出機構，本身屬于事業單位性質，其行政權力十分有限，對所在地方政府的協調能力有限，在實際工作中很難發揮其相應職能。同時，由于部門之間的協調不暢，跨區域執法難度比較大。水環境監管以行政區域管理為主，由于流域機構層級較低，也缺乏水污染防治監管的法定職權，導致流域水環境管理十分薄弱，流域機構決策和協調能力明顯不足。
2.各級環境監管機構缺乏有效的監管手段。現行法律中規定的執法行政處罰手段主要有6種(包括罰款、限期治理、警告、停產停業、吊銷證書和行政處分)，但是環境保護部門對違法者只有進行罰款的權力，導致6種執法行政處罰手段中罰款的使用頻率最高，占全部處罰手段的60%(陸新元等，2006年)。對環境違法行為的懲罰力度較輕，形成“守法成本高、執法成本高、違法成本低”的狀況。環保執法呈“無法可依，有法不依，執法不嚴，違法不究，選擇性執法”的現象。
——水污染監管的問責機制不健全
1.環境監管的法律約束機制不完善。1997年刑法修訂時，對一系列具體環境監管失職行為做了系統的總結，規定了“環境監管失職罪”。然而，在實踐過程中，該罪并沒有得到預期的效果。2013年6月公布的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，進一步明確了“環境監管失職罪”的范圍。從目前的情況來看，環境監管失職罪的判例在增加，環境監管的法律約束機制正逐步“做實”。但是，總體上中國環境監管者法律責任制度仍不完善。在實際中，環境監管部門難以承擔相應的法律責任，相關監管者的責任得不到“追溯”。
2.政府環境監管問責制有待改進，環境監管的內部約束機制不健全。在現行制度安排下，雖然法律明確由地方政府對環境質量負責，但是地方政府環境保護責任制尚不健全。2006年，環境保護總局和監察部共同發布了《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，規定了環境保護方面的行政問責制。但是，政府環境問責制的規章效力層級低、問責主體范圍狹窄、問責力度不強、問責程序不健全(呂忠梅，2009年;康建輝等，2010年)。環境保護部已建立了華東、華南、華北、東北、西北、西南六大環保督察中心，其主要職責是“督察、協調、服務”。從機構設置的設計上來講，區域環保督查機構在一定程度上有利于強化對地方環境監管工作的監督，有利于防止地方環保部門的不作為。但是，相關研究表明，環保區域督查機構目前發揮的作用有限，突出表現在，派出機構對地方政府執行環境監管進行監督和問責的職責還不明確，尚未形成環境監管中有效的內部控制機制。
3.公眾參與水污染防治機制不健全。目前法律只賦予了公眾對損害水環境行為的檢舉、控告權，參與向環境影響報告書提意見的權利以及對環境狀況和污染事件的知情權。但水環境質量公告制度尚待健全，公眾的水環境知情權落實不夠，參與水環境保護活動的渠道和方式不健全，參與環境論證會、聽證會的程序還不規范。
——水環境監管能力薄弱
從目前的情況來看，包括水污染在內的環境監管能力總體薄弱。“十一五”以來，中國環境監管能力建設取得一定進展，但環境監管能力總體仍比較薄弱。有關調研表明，全國區縣級環境監測機構平均16人，均低于《全國環境監測站建設標準》中三級標準。全國區縣級環境監察機構平均僅為18人(吳舜澤等，2010年)。農村基層環境監管幾乎處于“空白”狀態。
完善水環境監管體制的改進方向
——加強水污染監管的立法
進一步完善法律法規，提高水污染防治的法治水平。對水權、水污染、水資源利用等法律中較為模糊的部分盡快做出相關的法律解釋，從法律上進一步明確水污染防治相關部門的權責。通過立法強化環境保護主管部門在水環境監管問題上的統管以及協調作用。
——優化水污染監管的組織體系
理順水環境監管體制，從組織體系建設上而言，其核心問題并等同于簡單擴大職權范圍的“大部制”，或是縱向上“環保體系”的“垂直管理”。在橫向上，科學劃分相關部門的職能，通過修訂相關法律法規進一步明晰各部門之間的邊界，在此基礎上，構建“無縫隙”的監管體系。在縱向上，進一步明確中央政府和地方政府在環境監管上的事權和支出責任。在屬地管理的格局下，進一步強化國家層面環境保護主管部門及其派出機構對地方環境監管的督查。
——夯實水環境監管的問責機制
使涉及水污染監管的各領域、環節實現可問責。一方面，強化環境監管的內部問責，通過調整財稅制度、干部考核機制，完善環境監管督察制度，增強各級地方政府強化環境監管的動力。在地方政府領導的制度框架下，增強環境監管機構的獨立性。另一方面，完善公眾參與，建立并完善環境公益訴訟制度。新修訂的《環境保護法》已開啟了環境公益訴訟制度，應盡快制定并完善配套法律法規。應建立以水環境質量為核心的考核制度，逐步將是否達到水環境質量標準作為考核水環境保護工作的核心指標，并鼓勵各地制定分階段的達標計劃，有關法規應當規定實現水體水質達標的時限，以及相應的問責措施。
——強化水污染防治跨界協調機制
建立并完善管理層面的水行政協商機制，解決跨界水污染問題。建立水環境信息統一發布制度。為了完善水環境質量監測網絡，規范水環境質量監測活動，建立統一的水污染環境狀況信息發布制度。
——加強水環境監管能力建設
要保證各級環境監管機構擁有與其職責相對應的編制和經費。加強流域管理技術支撐體系建設，構建決策支持系統。建立涉及環保、水利、國土等多部門的數據信息集成和綜合分析平臺，實現水質、重點污染源、污染事故等有關信息的共享。
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