環境公益訴訟難在哪里
相對環境民事公益訴訟，由于環境行政公益訴訟在法律制度上的不明晰，目前這塊還難以操作，而它之于加強對相關行政機關履職的監督是非常重要的。
4月1日零時，山東德州晶華集團振華有限公司正式關停。在經歷多次受罰，并被環保部點名批評，卻整改成效不大后，此前的3月19日，中華環保聯合會向山東省德州市中級法院提交了訴狀，對振華公司涉嫌大氣污染行為提起公益訴訟，索賠近3000萬元。3月27日，該公司已經停產。
這是新《環保法》實施后第一起針對大氣污染行為的環境公益訴訟案件。
更早前，今年1月1日，環保組織“自然之友”和福建“綠家園”針對福建南平損壞林地的采礦主提起公益訴訟，則成為新《環保法》實施后首例環境公益訴訟立案。
通過訴訟倒逼企業及個人守法治污，倒逼環保監管機構切實履責，這些環境公益訴訟案件有其標桿意義和示范價值。不過，難掩的一個尷尬事實是，連同上述2起案件在內，截至目前，今年也僅有3家環保組織提起了共4起環境公益訴訟。
在接受《中國經貿聚焦》記者采訪時，自然之友環境公益訴訟項目負責人葛楓等專家表示，環境公益訴訟目前仍面臨諸多困難，包括各環保組織難以承擔較為高額的訴訟成本，自身法律專業能力欠缺等，此外，相對環境民事公益訴訟，由于環境行政公益訴訟在法律制度上的不明晰，目前這塊還難以操作，而它之于加強對相關行政機關履職的監督是非常重要的。
值得一提的是，在3月29日出席博鰲亞洲論壇時，最高法院院長周強也對環保團體目前遭遇資金、人才困難導致公益訴訟案件數量少表示了關切。4月13日，環保部就《環境保護公眾參與辦法(試行)》(征求意見稿)公開向社會征求意見，《意見稿》除明確公眾可參與污染調查處理等之外，在公益訴訟方面，還要求相關環保主管部門應當在政府信息公開義務范圍內，為環保組織提供便利。
艱辛起步
數據顯示，從2000年到2013年，全國環境公益訴訟案件總計不足60起，起訴主體絕大多數是行政機關和檢察院等公權力機關，環保組織起訴的案件很少。其主要原因是環境公益訴訟的主體資格問題。
中華環保聯合會環境法律服務中心副主任兼督查訴訟部部長馬勇表示，中國傳統民事法律關于原告主體的規定遵循“直接利害關系”原則，而公益訴訟則允許和案件無直接利害關系的機構基于維護公共利益作為原告提起訴訟，這是對傳統民事法律的突破。在這樣的背景下，以往環境公益訴訟的主要依據是包括環保法在內的一些原則性規定，以及一些試點成立環保法庭的地方高級法院出臺的規范性文件，通過打法律的“擦邊球”，進行了一系列環境公益訴訟的司法實踐。
2013年新《民事訴訟法》實施，加入了關于環境公益訴訟的法律規定，但是新法仍未就環境公益訴訟的主體進行明確界定，這導致各法院在實際操作中對環境公益訴訟持保守態度。據悉，2013年，中華環保聯合會提起的8起環境公益訴訟全部因訴訟主體無法律明確規定被駁回。
直至2014年《環保法》修訂，飽受爭議的環境公益訴訟主體問題方才塵埃落定。自今年1月1日起實施的新《環保法》規定，符合一定條件的社會組織可以向法院提起環境公益訴訟。新法中環境公益訴訟的開展范圍，也由之前的環境污染擴大到環境污染和破壞生態。最高法院隨后出臺的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，進一步明確了社會組織的范圍及提起訴訟需符合的條件。據民政部統計，目前符合環境公益訴訟主體資格的環保組織有700多家。
盡管新《環保法》的規定和最高院的司法解釋為環境公益訴訟打開了方便之門，但環境公益訴訟卻依然面臨“叫好不叫座”的尷尬局面。截至目前，從公開報道看，已經立案的僅有福建南平毀林案、山東德州振華公司大氣污染案等4起，其中有官方背景的環保組織中華環保聯合會占了3起。
高昂成本
在答復關于南平環境公益訴訟案的最新進展時，葛楓告訴《中國經貿聚焦》記者，他們已經請生態和林業修復方面的專家去做了損害情況評估，專家報告已經交給法院，目前在等待法院的進一步消息。
在提起該環境公益訴訟案之前，去年7月28日，此案4名被告中的3人已因非法占用農地罪獲刑。他們在未依法取得占用林地許可證及辦理采礦許可延期手續的情況下，開采礦石，造成近20畝林地植被在3年間被破壞殆盡。
證據充分加上當地法院等部門的支持，使得這起環境公益訴訟案成功立案。但葛楓表示，他們目前仍面臨著不少困難。
“首先，環境公益訴訟需要的成本還是比較高的。對于環保組織而言，經費從何而來，這是一個非常實際的問題。”據她介紹，相關費用涉及訴訟費，人員差旅費，律師費用，以及做損害評估和修復方案的費用等。南平中院已經準許緩交訴訟費，“律師費用我們與中國政法大學環境資源法研究和服務中心的相關律師商量，等到結案后再付。另外很大的一塊是做損害評估和修復方案的費用，目前主要也是請一些專家幫忙做，能夠節省部分開支。但這畢竟不是一個長效機制。”她還提到，如果這個案子后期涉及全面的損害鑒定，費用將更大，“我們還沒有確定是否必須進行損害鑒定。”
此前報道顯示，2011年10月19日，云南省曲靖市中級法院受理了自然之友等環保組織就曲靖鉻渣污染事件提起的公益訴訟。參與該案訴訟的夏軍律師曾對媒體表示，審理案件的法院需要相關環境鑒定報告，鑒定需要600萬元以上的費用。由此足見環境公益訴訟之難。
葛楓透露，事實上，在新《環保法》通過后，自然之友就考慮到環境公益訴訟將遭遇的費用方面的實際困難，在自然之友基金會下專門設立了“環境公益訴訟支持基金”的專項基金，想借此募集資金，支持包括自然之友和其他環保組織開展環境公益訴訟。“不過，目前基金的體量還非常小，募集的資金僅有數十萬元，可能只夠打一兩個官司就差不多了。”
除了費用問題，環保組織也面臨著法律專業能力欠缺等困難。葛楓稱，“以法律方面工作作為重點的環保組織很少，自然之友雖然一直忠實于以法律手段來推動環境保護，但我們自己也沒有專職的律師隊伍。因此，包括環保組織在內的NGO，自身法律團隊和專業能力的建設與提高，將是非常重要的一方面。”
“我們目前解決這塊困難主要是通過和中國政法大學合作，對方給予一些法律方面的支持，像這起案件的代理律師就是他們那邊的律師。但今后如果要持續地做更多的案子，自身的法律能力勢必需要不斷提高。”葛楓表示。
索賠與執行難
相比其他環境公益訴訟，大氣污染類型的環境公益訴訟案件存在著很難定性、定量地鑒別究竟一家企業的排放對空氣污染影響有多大，很難鑒定評估污染損害的問題。
在德州振華公司案中，中華環保聯合會索賠近3000萬元，要求法院判定被告立即停止超標排放大氣污染物，增設大氣污染防治設施;在省級及以上媒體公開賠禮道歉;由被告承擔訴訟、鑒定、律師費等支出。
近3000萬的索賠依據是什么?據馬勇介紹，其主要包括兩個方面：一是振華公司賠償因超標排放污染物造成的損失2040萬元;二是因拒不改正超標排放污染物行為造成的損失780萬元，兩者相加合計近3000萬元。
馬勇進一步解釋說，最高院司法解釋第23條規定，生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的，法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。這提示了一條創新的出路，即據此，如果難以進行生態損害評估的，可以通過企業運營成本進行核算。而根據公開資料，被告企業有幾條生產線沒有安裝治污設施，換算加起來大約有2000多萬元。此外，他們嘗試通過比照按日計罰的行政處罰，對企業屢禁不止的行為提出懲罰性賠償780萬元。
該案訴狀請求賠償款項將支付至地方政府財政專戶，用于德州市大氣污染的治理。馬勇表示，除了打到當地財政賬戶，環境公益訴訟的實際執行還有另一種方式，比如貴州有個“兩湖一庫”基金會，只要涉及到“兩湖一庫”的公益訴訟案件，其損害賠償款都會打到基金中。
但即便案件勝訴，賠償款執行仍將是問題。振華公司正是因為行業不景氣，沒錢治污，面臨一張張環保罰單時，只好當起“老賴”，而關停之后，以其目前的盈利狀態，也將面臨執行難問題。
行政訴訟缺位
環境公益訴訟面臨的挑戰還來自制度的不夠完備。相對環境民事公益訴訟，由于環境行政公益訴訟在法律制度上的不明晰，目前這塊還難以操作。
葛楓對《中國經貿聚焦》記者表示，新《環保法》第58條規定的公益訴訟制度，其實涵蓋了環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟，前者是告污染者包括公司、個人，后者則是告有環境行政執法權的相關政府部門沒有履職或履行不當造成環境污染、生態破壞。
但環境行政公益訴訟案件目前還沒有什么例子。《行政訴訟法》并沒有對環境公益訴訟作出明確規定，最高院有關司法解釋也沒有對環境行政公益訴訟作出解釋。葛楓說，“因此環境行政公益訴訟難以開展。而如今環境行政主管機關在環保中發揮很大作用，絕大部分環保法律包括《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環保法》，都規定了行政主管機關的職責，如果它們能夠履職到位，許多環境污染事故將可以避免。所以，加強對相關行政機關履職的監督非常重要，而環境行政公益訴訟很大程度上可以起到這樣一個作用。”
葛楓告訴記者，十八屆四中全會提出了探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，現在實踐中也有檢察機關作為原告提起環境行政公益訴訟的案例，“但這只是黨的文件，立法和司法解釋方面還沒有相關規定。”
據悉，今年全國兩會期間，自然之友已經通過全國人大代表、湖北省政協副主席呂忠梅呼吁完善環境公益訴訟制度，包括加強對環保組織提起公益訴訟的支持，以及完善環境行政公益訴訟的相關法律。
呂忠梅建議，要建立環境公益訴訟激勵機制，包括建立政府專項基金，鼓勵和支持公益組織建立環境公益訴訟專項基金，并從政策和資金上加大扶持;鼓勵法院支持環境公益訴訟中勝訴原告的合理辦案成本及原告律師費用由被告支付的訴訟請求。另一方面，要明確《環保法》第58條關于公益訴訟的內涵，通過立法和司法解釋進一步規范環境公益訴訟制度。包括通過立法將行政管理部門違法作為或不作為造成污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為納入環境公益訴訟的范圍;出臺司法解釋，明確對上述行為提起訴訟的原告資格等。
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