十二屆全國人大十五次會議近日分組審議了大氣污染防治法修訂草案二審稿(以下簡稱修訂草案)。常委會組成人員及部分人大代表在審議中表示，本次修改在大氣污染防治法修訂草案一審稿的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順了《大氣污染防治法》與《環(huán)境保護(hù)法》的關(guān)系，強(qiáng)化了可操作性和針對性。

 

　　《大氣污染防治法》作為應(yīng)對大氣污染、保障空氣質(zhì)量的重要法律，關(guān)系到廣大人民群眾生存與健康的切身利益，其修訂引起社會各界高度關(guān)注。

 

　　1 重點區(qū)域內(nèi)聯(lián)防聯(lián)控怎么做?

 

 

　　設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)范圍和工作程序

 

　　孫寶樹委員說，建議完善細(xì)化修訂草案第五章“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”中聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的有關(guān)內(nèi)容，明確國家根據(jù)重點區(qū)域的范圍設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)管重點區(qū)域內(nèi)的大氣污染防治工作，并明確其職責(zé)范圍和工作程序。

 

　　孫寶樹委員提出，其中，對于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和工作程序的制定、重點區(qū)域跨省的由國務(wù)院負(fù)責(zé)，重點區(qū)域省內(nèi)跨市的由省級人民政府負(fù)責(zé)。具體理由是：本章關(guān)于建立聯(lián)防控制機(jī)制的規(guī)定過于原則，重點區(qū)域內(nèi)聯(lián)合防治工作由誰牽頭和協(xié)調(diào)，各地和各部門如何聯(lián)動，出現(xiàn)問題由誰裁決，缺乏明確的組織保障和聯(lián)動機(jī)制的具體規(guī)定，操作性不強(qiáng)。

 

　　“去年，北京召開APEC會議，為保障空氣質(zhì)量，在中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的大力協(xié)調(diào)下，京津冀三地通力合作，取得了良好成效。這其中一個重要的因素就在于，中央發(fā)揮了統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)的作用，指導(dǎo)京津冀協(xié)調(diào)開展大氣污染聯(lián)合防治。”因此，孫寶樹建議，根據(jù)重點區(qū)域的范圍設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)管重點區(qū)域內(nèi)的大氣污染防治工作，并明確其職責(zé)范圍和工作程序。

 

　　2 怎樣破解守法成本高、違法成本低?

 

　　加大處罰力度，增強(qiáng)對違法行為震懾力

 

　　“打擊環(huán)境違法行為的力度還不夠，尤其是有些嚴(yán)重環(huán)境違法行為，并不是由職能部門發(fā)現(xiàn)，而是通過媒體曝光和群眾上訪才被社會關(guān)注。這說明針對環(huán)境違法行為的查處環(huán)節(jié)還存在漏洞。另外，很少看到對地方政府和職能部門失職、瀆職的問責(zé)，還沒有形成有效的壓力。”劉政奎委員建議，必須加大執(zhí)法力度，用好新環(huán)保法中的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)厲打擊違法行為，依法進(jìn)行問責(zé)。

 

　　呂薇委員說，要更好地與環(huán)保法相銜接。“環(huán)保法是大氣污染防治法的上位法，大氣污染防治法應(yīng)該比環(huán)保法更細(xì)化、更具可操作性。但是，目前大氣污染防治法對政府、企業(yè)和公眾責(zé)任方面，特別是處罰方面還不如環(huán)保法嚴(yán)格。”

 

　　此外，呂薇委員還建議，應(yīng)該更多地體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)手段的引導(dǎo)，發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的作用。“現(xiàn)在修訂草案里大部分內(nèi)容是要求怎樣做，應(yīng)該怎樣做，然后就是處罰，在發(fā)揮市場機(jī)制作用方面和利益激勵機(jī)制方面涉及比較少。”

 

　　韓曉武委員建議，采取切實措施解決“守法成本高、違法成本低”的問題。“這應(yīng)該是環(huán)境污染特別是違法排污長期得不到解決的一個關(guān)鍵問題。之所以出現(xiàn)這種情況，就是因為違法成本很低，即使被發(fā)現(xiàn)，處罰也不會給企業(yè)造成多大損失，比起花錢治污成本要低很多。”因此，韓曉武建議加大處罰力度，增強(qiáng)對違法行為的震懾力。“不僅要讓排污的企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上感覺到違法成本高，而且，對情節(jié)嚴(yán)重的，必須依法追究責(zé)任人員，特別是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的刑事責(zé)任。”

 

　　此外，韓曉武建議要切實落實監(jiān)管責(zé)任。“監(jiān)管責(zé)任落實不到位，也是長期以來環(huán)境保護(hù)工作中存在的另一個重要問題。特別是環(huán)境執(zhí)法受地方保護(hù)、人情干擾影響，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、以罰代管、只罰不管等問題突出。一些地方排污收費標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于治污成本，排污費收取不規(guī)范，少征、漏征現(xiàn)象普遍存在。一些地方環(huán)保部門執(zhí)法不嚴(yán)，對違法處罰執(zhí)行罰款額下限，不能有力打擊違法行為。所以，采取切實措施嚴(yán)格落實監(jiān)管責(zé)任，也是一個十分緊迫的問題。”

 

　　3 機(jī)動車控制總量合理否?

 

　　治理重點應(yīng)是提高油品質(zhì)量和控制機(jī)動車尾氣排放

 

　　孫寶樹委員說，修改工作重點仍在于提高其可操作性和針對性，尤其是“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”等重要內(nèi)容，他建議取消修訂草案第四十七條第一款關(guān)于控制燃油機(jī)動車總量的規(guī)定。具體理由是：從國際經(jīng)驗看，治理機(jī)動車污染重點在于提高油品質(zhì)量和控制機(jī)動車尾氣排放，而機(jī)動車數(shù)量由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府不加干預(yù);機(jī)動車保有量控制屬于綜合性管制，涉及行業(yè)政策、城市規(guī)劃等多方面，在大氣污染防治法中提出“控制總量”是否合理，值得研究。因此，孫寶樹建議取消本條規(guī)定，將重點仍放在提高油品質(zhì)量、控制機(jī)動車尾氣排放、推廣新能源車等方面。

 

　　此外，孫寶樹還建議，將修訂草案第十二條第二款表述改為“國家機(jī)動車船、非道路移動機(jī)械大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)相互銜接，同步實施。機(jī)動車燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與國際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)接軌。”他認(rèn)為，目前，我國機(jī)動車燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)部分指標(biāo)與國際標(biāo)準(zhǔn)相比仍有較大差距。例如，不論是國四標(biāo)準(zhǔn)，還是2018年即將執(zhí)行的國五標(biāo)準(zhǔn)，在芳烴和烯烴含量這兩個指標(biāo)方面，始終高于美國、日本、歐盟的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。而芳烴和烯烴是產(chǎn)生PM2.5的主要有害物質(zhì)，西方發(fā)達(dá)國家一直嚴(yán)格控制其在機(jī)動車燃油中的含量。燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)滯后于國際標(biāo)準(zhǔn)，今后將成為機(jī)動車大氣污染的重要隱患。因此，建議本次修法明確燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)接軌。

 

　　呂薇委員指出，修訂草案第四十七條提到“合理控制燃油機(jī)動車保有量”，她認(rèn)為不能通過控制汽車保有量來控制污染，應(yīng)該改為“降低汽車的排放量”。把排放量確定了，地方政府就可以根據(jù)實際情況選擇是限制汽車保有量，還是提高汽車排放量的標(biāo)準(zhǔn)。作為法律不能要求限制汽車保有量，不能通過控制購車數(shù)量來控制污染，而應(yīng)該鼓勵提高汽車排放標(biāo)準(zhǔn)。

 

　　4 機(jī)動車限行怎么操作?

 

　　對限行常態(tài)化授權(quán)需慎重

 

　　李安東委員說，修訂草案第五十八條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動車排放污染狀況，可以規(guī)定限制機(jī)動車通行的類型、區(qū)域和時間，并向社會公告。”“這條規(guī)定可能為單雙號限行常態(tài)化提供法律依據(jù)，但如果這樣做，將限制和侵害公民財產(chǎn)使用權(quán)和出行權(quán)，建議慎重考慮。中央有關(guān)部門、地方人大、社會公眾對這一條的意見比較集中、強(qiáng)烈。有些部門和公眾提出刪除這條規(guī)定，其理由除了前面所說的限制了公民財產(chǎn)使用權(quán)、不符合憲法關(guān)于保障公民權(quán)利的精神之外，還有一個深層次的問題應(yīng)該引起重視，即這條規(guī)定涉及到國家對機(jī)動車通行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一管理問題。如果各省、自治區(qū)、直轄市人民政府都以大氣污染防治為由，制定各自的限行措施，那么，如何保障全國車輛的通行無阻?”

 

　　李安東認(rèn)為，應(yīng)該慎重研究修改這條規(guī)定，修訂草案第九十二條已經(jīng)規(guī)定在重污染天氣的情況下可以臨時限行。或者明確限行的對象，對黃標(biāo)車和高污染排放的機(jī)動車可以限行，但要排除對單雙號限行常態(tài)化的授權(quán)。

 

　　辜勝阻委員說，修訂草案第五十八條作了一些限定，但是這個限定也會導(dǎo)致權(quán)力的任性，因為限定實際上是對財產(chǎn)權(quán)的一種剝奪，這種剝奪一定要有法律依據(jù)。居民買了車以后有財產(chǎn)權(quán)，不讓其行駛，其實是對權(quán)利的一種剝奪。

 

　　辜勝阻指出，“應(yīng)該強(qiáng)化科技支撐，提高油和煤的質(zhì)量，這是非常關(guān)鍵的。比如，燒柴油還是汽油，車型屬于卡車還是小汽車，不同情況下對大氣污染的排放貢獻(xiàn)是不一樣的。應(yīng)該鼓勵地方政府想辦法進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，進(jìn)行根本治理，不應(yīng)該動輒采取機(jī)動車限行措施。”

 

　　5 還有哪些“漏網(wǎng)之魚”?

 

　　須重視臭氧、民航和船舶污染防治

 

　　劉政奎委員提出，應(yīng)重視臭氧污染防治。“這些年，人們比較關(guān)注PM10和PM2.5指標(biāo)，而臭氧污染由于看不見、摸不著，往往不被人們所關(guān)注。其實臭氧污染的危害也很嚴(yán)重，且防治難度更大。” 劉政奎建議應(yīng)重視臭氧污染防治，加大對臭氧的監(jiān)測，并及時公布臭氧指標(biāo)。

 

　　此外，劉政奎對修訂草案提出兩點意見：一是隨著航空事業(yè)的快速發(fā)展，民用航空器的尾氣排放應(yīng)引起重視。此次修訂草案第六十三條對民用航空器的大氣污染防治提出了要求，但只是原則性要求，建議應(yīng)該像對車船一樣，提出明確要求，并將此節(jié)標(biāo)題“機(jī)動車船等污染防治”明確修改為“機(jī)動車船與民用航空器污染防治”。二是新環(huán)保法規(guī)定了對違規(guī)排放、超標(biāo)排放企業(yè)可以按日計罰，但在修訂草案中沒有得到體現(xiàn)，還是進(jìn)行一次性處罰。建議進(jìn)行完善，以體現(xiàn)從重處罰的原則。

 

　　“不應(yīng)該簡單講逐步降低煤炭在一次能源中消費的比例。”呂薇委員認(rèn)為，中國作為一個煤炭大國，煤炭在能源消費中占有一定的比例，這在很長一段時期內(nèi)都不會改變。而且現(xiàn)在已經(jīng)有了清潔煤的技術(shù)，應(yīng)該鼓勵清潔煤的使用，降低非清潔煤炭使用的比例。她建議在修訂草案中增加“鼓勵綜合循環(huán)利用”的相關(guān)內(nèi)容。

 

　　史蓮喜委員建議，在修訂草案中增加：“在沿海海區(qū)統(tǒng)一劃設(shè)船舶大氣污染排放控制區(qū)，并制定排放控制區(qū)內(nèi)航行船舶排放標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)入排放控制區(qū)的船舶必須滿足上述標(biāo)準(zhǔn)的要求。”

 

　　之所以提出這樣的建議，史蓮喜認(rèn)為，對于航行于我國沿海海域的船舶，國際通行的做法是通過公約控制大氣排放污染物。目前，國際公約對船舶大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)偏寬、偏低。為了達(dá)到嚴(yán)格控制船舶大氣污染的目標(biāo)，國際通行做法是對本國特定海域內(nèi)實行更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，即劃定排放控制區(qū)。目前，國際上已經(jīng)劃設(shè)了波羅的海、北海(含英吉利海峽)等排放控制區(qū)，對進(jìn)入排放控制區(qū)的船舶實施嚴(yán)格的污染控制。如不依法劃定排放控制區(qū)，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)只能對中國籍的船舶制定排放標(biāo)準(zhǔn)，無法對外籍船舶進(jìn)行達(dá)標(biāo)控制。因此，有必要劃定排放控制區(qū)，有利于統(tǒng)一管理并與國際公約銜接。

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