國外政策環評帶來哪些啟示？
新環保法第十四條明確規定：“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見。”這一條雖然沒有出現“政策環評”字樣，卻為政策環評的開展打開了缺口。如何根據我國國情構建適宜的政策環評框架體系，就成為我國下一階段推進政策環評急需解決的重大問題。其中，國外的相關實踐和經驗值得我們學習和借鑒。
國外政策環評有哪些特點？
從目前來看，國外的政策環評大體有3種類型：以政策為對象的評價，以完善制度為目標的評價，作為政策分析有機要素的評價。
盡管不同國家的政策環評模式存在較大差異，但具有4個共同特點：
一是評價對象以政府決策為主。將政策環評正式納入決策程序的國家和地區，其評價對象幾乎全部是政府部門的決策，鮮有立法和司法部門的決策。例如，美國《國家環境政策法》非常明確地限定了這一法案的作用對象為聯邦政府機構。加拿大《關于對政策、規劃和計劃提案開展環境評價的內閣指令》指出，只有提交部長或內閣批準的政策才需要開展環境評價。荷蘭《環境影響評價條例》要求只有由部長送交荷蘭議會二院審議的政策文件才需要開展環境評價。其《1995年關于實施環境測試的內閣命令》提出的“E-test”雖然延伸到了法規層面，但評價對象仍然是政府部門的決策。其他國家如英國、南非、丹麥等的情況也大體類似，且政策環評要求也大多出自政府規定。
二是評價過程重視多方案比選。對建議方案和替代方案開展同等深度評價，是決策的核心要義，也是國際上政策環評的主體內容。除了荷蘭的“E-test”外，歐盟、美國、加拿大等均在相關法律中對此提出了明確要求。根據政策特點及其環境效應，一般通過定性、定量、貨幣化等多種方式進行方案比選，最后將結果提交決策者參考，而評價者并不提出傾向性建議。例如：在美國《Tonto國家森林公園旅游管理》環境評價中，圍繞旅游線路劃定、游客和機動車可以進入的區域，以及是否允許野營、越野、打獵、采集等活動，在廣泛聽取公眾和相關機構意見的基礎上，共形成了4個方案。在剔除明顯不可行方案后，最終3個方案進入比選階段。在環境影響報告中，則對3個備選方案和無行動方案共4個方案進行了同等深度的評價。
三是將成本—收益分析作為重要工具。方案比選的最佳方法是計算各擬議方案的成本和收益，然后選取凈收益最大者，這也是完全理性決策模式的基本程序。從那些將環境影響與社會、經濟影響置于同一平臺考量的政策環評實踐來看，幾乎無一例外地把成本—收益分析作為核心評價工具。例如，美國環保局管制影響分析的主要做法就是通過成本—收益分析來判斷擬議規則和標準的優劣。在2012年的環境空氣質量標準修訂中，共提出了4套PM2.5年均濃度備選值，分別計算了采用相應指標值到2020年可能增加的成本和收益（基于人體健康損害、能見度影響、物資損失、生態影響、氣候變化等多方面考慮）。歐盟2009年修訂的《影響評價導則》要求對歐盟委員會的擬議政策開展社會、經濟和環境影響綜合評價；在推薦的3種多方案比選方法中，成本—收益分析列在首位。
四是將公眾參與作為重要目標。從國外的政策環評試點項目來看，一般都把公眾參與作為重要評價目標，除了在實踐中盡量為公眾參與提供機會外，在內容上也會優先考慮公眾訴求。其目的和作用主要有以下幾點：一是保證決策民主化，為公眾參與決策提供機會；二是促進信息公開，使公眾理解決策過程；三是搭建利益磋商平臺，推動利益相關者達成妥協；四是建立長期對話機制，為公眾監督整個政策過程創造條件；五是促進環境問題主流化，培育強大的環境保護支持群體。不僅最終進入比選階段的政策方案可以由公眾決定，而且評價范圍、評價重點甚至評價方法也會充分考慮利益相關者的關切。此外，強調傾聽弱勢群體的聲音，也是國外政策環評的一個特點，一般都會在程序和內容上有所體現。
國外政策環評有哪些啟示？
根據國外實踐，我國開展政策環評應重點加強以下工作：
應將政府部門的具體決策作為重點評價對象。我國的正式決策主要有戰略、法規、規劃和規范性文件。其中，戰略是事關發展方向和長遠目標的重大決策，一般只由黨中央和國務院制定；法規是依靠國家強制力實施的社會活動準則；規劃是政府部門為實現特定目標制定的行動方案；規范性文件是法律范疇以外具有約束力的具體管理規定。由于國家戰略政治性較強，法規主要是程序性規定，因而現階段均不宜作為政策環評的對象。根據國際經驗，我國應主要評價政府部門制定的規范性文件和相關規劃。對于規范性文件，由于制定主體、程序、權限、審查機制等缺乏統一范式，且與社會經濟關系密切，應列為當前政策環評的優先對象。對于規劃，則應重點評價那些具有政策屬性，而環評法還未覆蓋的綜合性、指導性規劃。
應將完善決策機制作為推進政策環評的先導。作為一項決策輔助制度，政策環評的有效性首先取決于政策過程是否公開、透明、規范。因此，完善決策機制是推進政策環評的先決條件。黨的十八屆四中全會已經明確提出：“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。”為了使政策環評能夠更好地參與決策過程，決策機制應重點加強以下幾個方面的建設：一是在決策程序中增加并突出多方案比選內容，為從環境保護角度對不同方案進行比選提供條件；二是實現決策全過程公開，便于信息獲取和公眾參與；三是盡量委托專門的政策研究部門（第三方）來制定政策，為政策環評客觀參與政策過程提供機制保障。
應將環境問題主流化作為政策環評的重要目標。從西方的政策環評實踐來看，均把環境問題主流化作為重要目標。具體而言，通過政策環評過程中廣泛的公眾參與，使其充分認識與政策相關的環境問題的重要性，形成強大的環境保護輿論力量和支持群體，并自覺參與到環保工作中來。對于我國而言，應重點加強以下工作：一是將政策環評作為向公眾解釋政策合法性、正當性、合理性的重要途徑，并籍此爭取公眾的理解和支持，形成環保統一戰線；二是識別現有決策機制中容易導致重大環境問題的機制缺陷，使政策制定部門能夠完善政策依存的制度體系；三是通過政策環評加強政策制定部門和政策執行部門的能力建設，使其能夠自上而下地主動防治環境問題。
應將理念宣傳和能力建設作為當前的重點工作。政策環評在我國尚屬新生事物，無論是理論方法還是案例研究都嚴重不足，這對下一階段深化政策環評、參與國家宏觀決策極為不利。為此，應盡快加強示范性、探索性研究，為進一步推進政策環評奠定基礎。對此，可重點加強以下工作：一是加大宣傳力度，使公眾和決策部門認識政策環評。具體可通過加大媒體宣傳力度、舉辦有影響力的政策環評研討會和開展跨部門培訓等來實現。二是設立相關課題，加強理論方法和示范案例研究。不僅要總結國際上政策環評的成功經驗，更要探索適合我國國情的政策環評模式。三是環保部門增強參與國家宏觀決策的主動性，使決策部門認識到政策環評對于科學決策是一種幫助而不是制約。
作者單位：環境保護部環境工程評估中心
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國外政策環評有哪些種類？
一，以政策為對象的評價。針對擬議政策開展環境評價，是戰略環評在政策層面的應用，也是我們最為熟知的政策環評。例如，美國1969年制定的《國家環境政策法》要求聯邦機構所有可能產生重要環境影響的法規和重大行動建議，均需在正式決策前開展環境影響評價。1999年加拿大內閣頒布的《關于對政策、規劃和計劃提案開展環境評價的內閣指令》中，要求所有可能導致重大環境影響和需要提交部長或內閣審批的政策、規劃、計劃，均需開展環境影響評價。
二，以完善制度為目標的評價。世界銀行最近將政策環評定義為：“將環境、社會和氣候變化考量納入部門改革的分析性和參與性手段”，在實踐中強調政策環評的過程屬性，重視利益相關者之間對話機制的建立，并把有利于環境保護的制度體系建設作為重要內容。2005年世界銀行在發展中國家共資助了6個政策環評試點項目，涵蓋林業、礦業開發、城市規劃等多個領域，評價對象既有法規和規劃，也有部門改革行為本身。其中，《達卡大都市區發展規劃戰略環境評價》和《湖北省公路網規劃（2002~2020）戰略環境評價》屬于規劃環評層次，但由于核心議題是制度完善和管理改進，因而世界銀行均將其歸入了政策環評范疇。
三，作為政策分析有機要素的評價。一些國家和地區在決策程序中明確要求將社會、經濟和環境置于同一平臺進行綜合考量，盡管起到了政策環評的作用，但在本質上屬于政策分析的有機組成部分。例如，2009年歐盟修訂的《影響評價導則》要求對歐盟委員會的擬議政策開展社會、經濟和環境影響綜合評價，供制定政策的專員參考。這一機制應屬于政策分析范疇，但在客觀上卻發揮了政策環評的作用。美國環保局在空氣質量管理領域，要求對擬議規則、導則、標準等開展管制影響分析，其核心手段是成本—收益分析，最終通過凈收益的大小來比較備選方案的優劣，在模式上也更接近政策分析。
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