關(guān)于完善泉州水資源保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的探討
福建省泉州市水系發(fā)達(dá)，境內(nèi)有晉江、洛陽江等河流，是福建省經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)之一，水資源對于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展尤其重要。泉州市委、市政府高度重視水資源利用與保護(hù)工作，泉州市各級環(huán)保部門都把水資源保護(hù)作為日常工作重點之一。
為保護(hù)流域水資源，福建省、泉州市先后出臺了一系列政策措施。泉州市還在福建省率先探索建立了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。
補(bǔ)償機(jī)制的基本情況
一是補(bǔ)償資金籌集。2005年，泉州市政府出臺《晉江、洛陽江上游水資源保護(hù)補(bǔ)償管理暫行規(guī)定》、《晉江、洛陽江上游水資源保護(hù)補(bǔ)償專項資金管理實施細(xì)則》。根據(jù)規(guī)定，泉州市本級財政固定投入500萬元、下游受益縣（市、區(qū)）按用水量比例等因素合理分?jǐn)偅磕昊I集2000萬元，5年籌集1億元，讓受益地區(qū)、受益者向水資源保護(hù)區(qū)、流域上游提供生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。資金主要用于上游地區(qū)政府組織實施水資源保護(hù)建設(shè)項目，重點項目主要包括：環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村面源污染治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重點飲用水水源保護(hù)等項目。
2014年，按照泉州市政府出臺的《晉江、洛陽江上游水資源保護(hù)補(bǔ)償專項資金管理規(guī)定》，補(bǔ)償資金從2010年每年2000萬元提升到3億元。
2010年后，補(bǔ)償資金的籌集取消了泉州市級財政固定投入，修改為全部由下游受益地區(qū)按2010年晉江下游水量分配比例進(jìn)行分?jǐn)偂ＹY金的使用和補(bǔ)償范圍也作了相應(yīng)調(diào)整。如，2012年增加了以獎代補(bǔ)項目，全市（含下游）生態(tài)創(chuàng)建工作獎勵補(bǔ)助列入補(bǔ)償專項資金支出范圍；2014年，把每年3億元劃分為流域保護(hù)補(bǔ)償專項資金2.2億元和扶貧資金0.8億元兩部分，生態(tài)補(bǔ)償資金按原有規(guī)定進(jìn)行分配和管理，扶貧資金由市農(nóng)辦、市財政局牽頭負(fù)責(zé)，另行制定資金管理規(guī)定。
二是補(bǔ)償資金的分配。按因素切塊分配。流域保護(hù)補(bǔ)償專項資金的30%（2014年為40%）按流域面積、流域水質(zhì)水量、年度主要污染物削減任務(wù)完成比例以及上游因子等因素切塊分配給上游縣（市、區(qū)），縣（市、區(qū)）環(huán)保、財政部門再分配給相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和水資源保護(hù)項目。設(shè)置上游因子是考慮到上游生態(tài)保護(hù)和污染治理難度相對較大。為鼓勵上游更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境、為下游提供良好的水資源，對受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)中的相對上游的分配標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)高于相對下游。
以項目形式補(bǔ)助。流域保護(hù)補(bǔ)償專項資金的70%（2014年為60%）以項目補(bǔ)助形式安排。按“集中財力辦大事，重點支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及其配套管網(wǎng)建設(shè)”精神，由泉州市環(huán)保局、財政局等部門聯(lián)合會商，核撥給晉江、洛陽江上游地區(qū)有關(guān)縣（市、區(qū)）政府組織實施的水資源保護(hù)建設(shè)項目，如環(huán)境基
礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、飲用水水源保護(hù)整治及面源污染治理等項目。
上游縣（市、區(qū)）如果出現(xiàn)未按期限足額繳納補(bǔ)償專項資金、交接斷面水質(zhì)達(dá)不到要求、年度水資源保護(hù)任務(wù)項目完成率達(dá)不到75%、轄區(qū)流域范圍內(nèi)發(fā)生重大環(huán)境污染事件并造成不良影響、自籌資金落實不到位、不按規(guī)定使用專項資金等情形，暫緩或不安排補(bǔ)償專項資金補(bǔ)助。
三是補(bǔ)償機(jī)制實施效果。10年來，通過流域補(bǔ)償資金的帶動，上游地區(qū)共投入資金近50億元，用于500多個整治項目，充分發(fā)揮了補(bǔ)償資金在水資源保護(hù)中的“四兩撥千斤”作用。根據(jù)晉江流域石礱斷面水環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)測站近5年的監(jiān)測結(jié)果，晉江流域石礱斷面溶解氮、總磷、氨氮等7項指標(biāo)常年保持在Ⅱ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。晉江、洛陽江上游水質(zhì)總體良好，基本達(dá)到實施流域補(bǔ)償機(jī)制的預(yù)期效果。
同時，流域補(bǔ)償機(jī)制促進(jìn)上游地區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)園區(qū)載體建設(shè)、推行污染行業(yè)進(jìn)園區(qū)，上游地區(qū)GDP基本與下游地區(qū)保持同一增速水平，基本實現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展可持續(xù)。
補(bǔ)償機(jī)制存在的不足
雖然流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在協(xié)調(diào)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了巨大作用，但目前也面臨一些瓶頸問題。
從資金的籌集看，資金來源渠道單一。補(bǔ)償資金主要依靠下游市（縣、區(qū)）財政轉(zhuǎn)移支付，企事業(yè)單位特別是用水大戶投入、商業(yè)銀行優(yōu)惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失。
從資金的補(bǔ)助條件看，可能得到補(bǔ)償?shù)捻椖勘仨毾攘腥肽甓葘嵤┯媱潯⑼瓿汕捌诠ぷ鳌⒆詡洳坏陀诳偼顿Y額30%以上的配套資金。這在一定程度上制約了上游地區(qū)謀劃、生成和實施項目的積極性。
此外，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制最主要的問題是，補(bǔ)償資金僅考慮到上游地區(qū)實施水資源保護(hù)項目的實際投入，或因水資源保護(hù)需要而搬遷或關(guān)停并轉(zhuǎn)項目的實際損失，對于已實施或擬實施的搬遷、關(guān)停并轉(zhuǎn)項目，或因受水資源保護(hù)方面的政策制約，上游地區(qū)無法引進(jìn)、上馬項目造成的隱性或潛在利益損失，現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制完全沒有考慮到。
比如，南安縣電鍍企業(yè)集體搬遷至下流電鍍集控區(qū)，得到了一定的搬遷、建設(shè)、安裝費用補(bǔ)償。但外遷后造成當(dāng)?shù)囟愂論p失，勞動崗位喪失以及相關(guān)企業(yè)因運距加長、兩地管理導(dǎo)致的運費及管理成本的增加，卻無法得到相應(yīng)補(bǔ)償。再比如，上游地區(qū)禁止新建化工、電鍍、制革、染料、農(nóng)藥、印染、釀造、蓄電池、造紙等項目，在一定程度上壓縮了上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。其中有些行業(yè)是某些地區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和主要經(jīng)濟(jì)增長點，如永春的老醋釀造，南安侖蒼、英都鎮(zhèn)的電鍍，碼頭、詩山鎮(zhèn)的造紙。被禁止后，優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)增長點受到很大影響。
進(jìn)一步完善補(bǔ)償機(jī)制的建議
首先，科學(xué)制定上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件。按晉江、洛陽江水環(huán)境功能分區(qū)，合理確定水資源保護(hù)目標(biāo)。在確保水資源保護(hù)目標(biāo)實現(xiàn)的前提下，科學(xué)制定上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件。對現(xiàn)已禁止的化工、電鍍、制革、染料、農(nóng)藥、印染、釀造、蓄電池、造紙等項目，在經(jīng)嚴(yán)格的環(huán)評論證后，不會因項目建設(shè)導(dǎo)致環(huán)境功能區(qū)改變的前提下，允許其在上游非飲用水水源保護(hù)區(qū)建設(shè)。對項目建設(shè)后可能造成的污染物增加問題，通過督促當(dāng)?shù)卣畬嵤┫鄳?yīng)的水資源保護(hù)工程、削減區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的污染物得到平衡。同時，制定并完善相應(yīng)的環(huán)境風(fēng)險預(yù)案，加強(qiáng)對項目建設(shè)后的監(jiān)督管理，杜絕突發(fā)性環(huán)境事故。通過適當(dāng)?shù)?ldquo;放水養(yǎng)魚”方式，建立“在保護(hù)中謀發(fā)展，以發(fā)展促保護(hù)”的良好機(jī)制，改善上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，提高當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)及民間實施水資源保護(hù)的積極性和財政支付能力，減輕下游地區(qū)資金壓力。
其次，建立水資源保護(hù)項目統(tǒng)籌制。由泉州市重點流域水環(huán)境綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)水資源保護(hù)的需要和專項資金籌集情況，牽頭謀劃、生成上游地區(qū)年度水資源保護(hù)項目，組織開展前期工作，統(tǒng)籌資金安排，再交由項目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或采用代建制等方式推進(jìn)項目實施。市整治領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)項目的進(jìn)展情況合理核撥相應(yīng)的資金。
第三，積極開展多元化補(bǔ)償方式探索。搭建受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)政府、企業(yè)、民間組織之間的協(xié)商平臺，完善支持政策，引導(dǎo)和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)，流域上游與下游通過自愿協(xié)商或者按照市場規(guī)則建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。上游地區(qū)實施水資源保護(hù)項目減少的污染物排放量，可通過交易平臺或協(xié)商的方式轉(zhuǎn)讓給下游地區(qū)、企業(yè)，從而把生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)化為實實在在的生產(chǎn)力。鼓勵下游地區(qū)、企業(yè)通過實施水資源保護(hù)取得排污指標(biāo)。下游地區(qū)、企業(yè)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的排污指標(biāo)，可通過與上游地區(qū)協(xié)商，通過出資、代建上游地區(qū)水資源保護(hù)項目獲得相應(yīng)的水污染物排放指標(biāo)。各種多元化補(bǔ)償方式，可充分調(diào)動各方實施水資源保護(hù)的積極性。
第四，加大宣傳力度，提升全社會生態(tài)補(bǔ)償意識。應(yīng)不斷加大地方政府對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)這一法律規(guī)定的宣傳力度，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)地方政府自覺履行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的義務(wù)和責(zé)任，確保補(bǔ)償資金用于生態(tài)保護(hù)。加強(qiáng)對“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的環(huán)境保護(hù)原則的宣傳，使生態(tài)保護(hù)受益地區(qū)積極履行“落實生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金”的法律責(zé)任，引導(dǎo)全社會樹立生態(tài)產(chǎn)品有價、保護(hù)生態(tài)人人有責(zé)的思想，營造珍惜環(huán)境、保護(hù)生態(tài)的好氛圍。
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