河道治理環(huán)境績效怎么算？
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目前，河道治理項(xiàng)目沒有形成穩(wěn)定的收費(fèi)機(jī)制，沒有解決投入成本與績效指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)問題。這兩個(gè)問題是環(huán)境績效合同服務(wù)交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的難題，未來需要解決和突破。
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編者按
廣西南寧那考河采用PPP模式創(chuàng)新河道治理，取得初步效果，引起各界關(guān)注。近日，環(huán)保產(chǎn)業(yè)界的專業(yè)人士也對這一項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)地考察，從商業(yè)模式、政策支持、融資方式、前期準(zhǔn)備等專業(yè)角度對這一項(xiàng)目進(jìn)行了分析總結(jié)。
業(yè)內(nèi)人士指出，項(xiàng)目集城市河道治理按效付費(fèi)、PPP模式、海綿城市設(shè)施、黑臭水體整治以及國內(nèi)首個(gè)競爭性磋商項(xiàng)目于一體，在政府支持、融資成本等方面積累了經(jīng)驗(yàn)。但也存在項(xiàng)目啟動時(shí)間倉促、競爭不充分等問題。
他們建議，地方政府應(yīng)該加深對PPP模式和環(huán)境績效服務(wù)的認(rèn)識，建議借助第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的力量，在選擇社會資本、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營等不同的階段，加強(qiáng)自身管理能力的建設(shè)，推動環(huán)境治理PPP項(xiàng)目真正落地。
◆肖瓊
作為2015年全國首個(gè)落地的流域治理PPP項(xiàng)目、廣西首個(gè)PPP項(xiàng)目、南寧市政府向國家申報(bào)海綿城市示范區(qū)范圍內(nèi)的重點(diǎn)項(xiàng)目，那考河流域治理PPP項(xiàng)目（以下簡稱“那考河項(xiàng)目”）本身就集行業(yè)熱點(diǎn)關(guān)鍵詞于一體，這也正是此次業(yè)內(nèi)人士專門考察那考河項(xiàng)目的主要目的。
據(jù)了解，那考河項(xiàng)目集城市河道治理按效付費(fèi)、PPP模式、海綿城市設(shè)施、黑臭水體整治以及國內(nèi)首個(gè)競爭性磋商項(xiàng)目于一體，在政府支持、融資成本等方面具有突出特點(diǎn)。
在肯定創(chuàng)新的同時(shí)，業(yè)內(nèi)人士也指出，作為政府、投資人以及第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，在流域治理PPP項(xiàng)目中需要對PPP項(xiàng)目以及風(fēng)險(xiǎn)有一定的認(rèn)知和把控，才能更加順利地推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行，達(dá)到治理效果。
以治理效果為標(biāo)的，那考河項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“五位一體”
集城市河道治理按效付費(fèi)、PPP模式、海綿城市設(shè)施、黑臭水體整治以及國內(nèi)首個(gè)競爭性磋商項(xiàng)目五大亮點(diǎn)于一體
據(jù)南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司總經(jīng)理劉啟誠介紹，那考河項(xiàng)目在可研報(bào)告完成后，于2014年10月向社會進(jìn)行了公開招標(biāo)，共有4家社會投資人通過資格預(yù)審核，兩家社會投資人進(jìn)入競標(biāo)階段。
今年2月，北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡稱“北排”）被確認(rèn)中標(biāo)。當(dāng)月月底，南寧市城市內(nèi)河管理處、北排、南寧建寧水務(wù)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡稱“建寧水務(wù)”）簽署了由PPP協(xié)議以及流域服務(wù)協(xié)議組成的PPP項(xiàng)目合同，并成立項(xiàng)目公司——南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司，其中北排所持股權(quán)比例為90%，建寧水務(wù)所持股權(quán)比例為10%。
項(xiàng)目于3月31日開工，總投資約11.9億元，合同期限為10年，其中建設(shè)期為兩年。項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期以后，按季定期支付流域治理服務(wù)費(fèi)。“這里需要說明一點(diǎn)的是，項(xiàng)目投標(biāo)總投資額為9.98億元，但由于項(xiàng)目邊界條件發(fā)生變化，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算總投資調(diào)整為11.9億元。”業(yè)內(nèi)人士指出。
業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，按效付費(fèi)使得PPP項(xiàng)目在黑臭水體治理領(lǐng)域的落地前進(jìn)了一大步，能推動項(xiàng)目方在運(yùn)營過程中的不斷改進(jìn)。
劉啟誠表示，這一項(xiàng)目本身的特點(diǎn)可以用“低、高、多、窄”4個(gè)字概括。
首先，“低”即指項(xiàng)目收益率低。根據(jù)E20研究團(tuán)隊(duì)調(diào)研得知，本項(xiàng)目的內(nèi)部收益率不足8%，成本核算涵蓋了建設(shè)成本以及運(yùn)營成本，較低的項(xiàng)目收益率得益于項(xiàng)目的融資成本低。
同時(shí)，項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)高。那考河PPP項(xiàng)目考核三大指標(biāo)為水質(zhì)、水量、防洪。河道斷面、污水處理水質(zhì)需要達(dá)到地表Ⅳ類水，河道的補(bǔ)水量不低于污水量的80%，河道行洪按50年一遇洪水標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目采用按效付費(fèi)的方式支付服務(wù)費(fèi)。
多，即項(xiàng)目內(nèi)容多。那考河項(xiàng)目工程內(nèi)容包括——河道整治工程、河道截污工程、河道補(bǔ)水工程、污水處理廠建設(shè)工程、沿岸景觀工程、海綿城市示范工程、信息監(jiān)控工程。
據(jù)透露，其中沿岸景觀工程中，在對項(xiàng)目地域特征和周邊環(huán)境進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了“那色生香”的主題，融入了南寧市本地特色的壯鄉(xiāng)“那”文化，這是北排能夠中標(biāo)本次項(xiàng)目的加分項(xiàng)之一。海綿城市以“凈”為主，解決城市河道黑臭問題。
窄，即建設(shè)紅線窄。河道全長6.35千米（含主河道以及支流河道），70%的河道面相對比較窄，可利用的作業(yè)面較小。
上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司（以下簡稱“上海濟(jì)邦咨詢”）董事長張燎表示，那考河項(xiàng)目是一個(gè)集城市河道治理按效付費(fèi)、PPP模式、海綿城市設(shè)施、黑臭水體整治以及國內(nèi)首個(gè)競爭性磋商項(xiàng)目五大亮點(diǎn)于一體的典型項(xiàng)目。
“目前大多數(shù)河道治理PPP項(xiàng)目，基本上是包裝的BT（建設(shè)—移交）或EPC（工程總承包）加融資等，真正按照環(huán)境效果付費(fèi)的項(xiàng)目還沒有。”張燎說，就項(xiàng)目本身特點(diǎn)而言，其能夠反映整體服務(wù)效果及服務(wù)成本的單一指標(biāo)比較好，同時(shí)又綜合性地反映了建設(shè)期的投入—固定資產(chǎn)投資、運(yùn)營期投入—服務(wù)成本等因素，還考慮了合同時(shí)間長短及項(xiàng)目融資成本。
他還表示，合同的簽訂只意味著作為乙方的投資人和提供環(huán)境服務(wù)者可以拿到項(xiàng)目，但是能不能拿足服務(wù)費(fèi)，又與治理效果直接相關(guān)。在一系列設(shè)計(jì)下，那考河項(xiàng)目合同較好地反映了從工程、技術(shù)、建設(shè)投資、運(yùn)營到最終體現(xiàn)出處理效果的服務(wù)的整合。
政府重視效果、融資成本低是重大利好
聘請專業(yè)的交易顧問和技術(shù)顧問在很大程度上保證了此項(xiàng)目質(zhì)量的穩(wěn)定性
專業(yè)人士考察后普遍認(rèn)為，那考河項(xiàng)目得益于良好的內(nèi)外部環(huán)境，包括政府重視程度、融資成本較低、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作充分等。
政府強(qiáng)調(diào)治理效果、對項(xiàng)目重視是那考河項(xiàng)目得以順利進(jìn)行的條件之一。南寧市城市內(nèi)河管理處副主任彭奠安表示，南寧市加大了環(huán)境治理的投入力度，市政府與各個(gè)區(qū)簽訂了責(zé)任狀。作為18條內(nèi)河的其中一條的其中一段，那考河項(xiàng)目得到了市政府的高度重視，工作一直由市長親自推動。南寧市政府通過那考河項(xiàng)目啟動南寧市的黑臭水體治理，并期望為南寧市接下來的18條內(nèi)河治理打下基礎(chǔ)，樹立南寧市標(biāo)桿、廣西流域治理典范。
“南寧市政府在與北排合作的過程中，首先開出的條件即是治理要確保效果。目前，為落實(shí)‘水十條’工作目標(biāo)，在廣西博世科環(huán)保科技股份有限公司（以下簡稱“博世科”）的協(xié)助下，南寧市正全力摸查黑臭水體情況，爭取在今年年底完成。然后，南寧市政府會針對不同水體情況采用多種模式、多種投入進(jìn)行全市黑臭水體的治理。”他說。
而與其他各省市不同的是，為推動“水城”建設(shè)，南寧市于2012年成立了水邕辦，是一個(gè)獨(dú)立的法人事業(yè)單位，與內(nèi)河管理處同一套工作團(tuán)隊(duì)。雙重身份，這讓南寧市的內(nèi)河治理在工作推動、項(xiàng)目流程管理等方面提高了效率。
同時(shí)，項(xiàng)目融資成本低為項(xiàng)目資金提供了支持。據(jù)了解，此項(xiàng)目通過招標(biāo)的方式獲得了中國建設(shè)銀行的信用貸款。這也是少有的河道治理PPP項(xiàng)目中的純信譽(yù)擔(dān)保貸款，貸款利率在基準(zhǔn)利率以下。相當(dāng)優(yōu)惠的貸款條件既來源于目前銀行業(yè)對于PPP項(xiàng)目的青睞，也來源于銀行對兩個(gè)股東公司背景的認(rèn)可。
此外，那考河項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備充分。項(xiàng)目啟動后，南寧市內(nèi)河管理處聘請了專業(yè)的交易顧問——上海濟(jì)邦咨詢和技術(shù)顧問——北京清控人居環(huán)境院有限公司（以下簡稱“北京清控”），在很大程度上保證了此項(xiàng)目質(zhì)量的穩(wěn)定性。
有業(yè)內(nèi)人士表示，很多地方政府在開展PPP過程中，要么不愿意花錢聘請技術(shù)顧問，要么用工程可研環(huán)節(jié)來替代，或者把設(shè)計(jì)院應(yīng)該完成的工作交由交易顧問去替代完成。一系列不正確的工作方法導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量不穩(wěn)定。
還有哪些風(fēng)險(xiǎn)需重視？
項(xiàng)目啟動時(shí)間倉促，競爭不充分；地方政府認(rèn)識不足；項(xiàng)目收費(fèi)問題、投入成本與績效指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)問題沒有得到解決
考察發(fā)現(xiàn)，這一典型項(xiàng)目中也有“美”中不足，項(xiàng)目參與中的甲乙雙方也存在著風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不足、重視不夠等問題。
首先，項(xiàng)目啟動時(shí)間倉促，競爭不充分。項(xiàng)目從去年12月底正式啟動到確定投資人，僅用了兩個(gè)多月的時(shí)間。這一方面說明南寧市在推動項(xiàng)目開展過程中的高效，但另一方面可以看出時(shí)間的倉促，從資格預(yù)審只有4家企業(yè)通過可以看出一定程度上的競爭不充分，在工程規(guī)劃決策、按效付費(fèi)細(xì)則落實(shí)、投資測算上存在著一定的問題。
張燎建議，希望南寧在接下來的河道治理項(xiàng)目中，能在時(shí)間上充足考慮，給予社會投資人更多的時(shí)間以及參與空間，讓項(xiàng)目競爭更公平、更充分。
同時(shí)，地方政府在某些認(rèn)知上存在不足。福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院副院長蘇時(shí)鵬表示，目前在環(huán)境治理PPP項(xiàng)目落地的過程中，很多地方政府還很不成熟，一心只想搞環(huán)境工程，但對PPP認(rèn)識還很不足，環(huán)境績效也就無從談起。另外，服務(wù)價(jià)格的確定是PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)中的核心問題，也是一直以來難以解決及專業(yè)度較高的問題。
“由于各地情況的不同，在環(huán)境治理項(xiàng)目上，投資成本及服務(wù)價(jià)格也千差萬別，由于信息公開不充分、參考標(biāo)準(zhǔn)的缺失，若沒有專業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)助，在專業(yè)度上相對不成熟的地方政府很容易被企業(yè)牽著鼻子走路。”蘇時(shí)鵬說。
業(yè)內(nèi)人士在考察中發(fā)現(xiàn)，作為甲方的地方政府存在價(jià)格認(rèn)識不足、監(jiān)管環(huán)節(jié)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。作為乙方的投資人面臨最大的風(fēng)險(xiǎn)就是政府的支付穩(wěn)定性以及項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營過程中的“天災(zāi)人禍”等，作為提供項(xiàng)目貸款的銀行存在擔(dān)保不足等風(fēng)險(xiǎn)。
為盡可能地降低各方所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)內(nèi)人士建議，在后續(xù)的工作中引入專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)，助推甲乙雙方簽訂補(bǔ)充協(xié)議。特別是對地方政府而言，建議借助第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的力量，在選擇社會資本、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營等不同的階段，加強(qiáng)自身管理能力的建設(shè)，推動環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的真正落地，解決當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題。
此外，交易結(jié)構(gòu)的核心問題沒有得到突破。這一問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先，沒有解決項(xiàng)目收費(fèi)問題。目前河道治理項(xiàng)目的資金來源主要是政府財(cái)政支付，但是沒有形成穩(wěn)定的收費(fèi)機(jī)制。這是很多環(huán)境PPP項(xiàng)目面臨的難點(diǎn)，如何把環(huán)境治理的外部收益內(nèi)部化，還需要多方努力共同解決。
其次，對于環(huán)境績效合同服務(wù)而言，沒有解決投入成本與績效指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)問題。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，以上這兩個(gè)問題是環(huán)境績效合同服務(wù)交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的難題，也是未來環(huán)境績效合同服務(wù)項(xiàng)目需要解決及突破的關(guān)鍵點(diǎn)。
蘇時(shí)鵬表示，在那考河項(xiàng)目中，很核心的一點(diǎn)突破即是按效付費(fèi)，有相應(yīng)的懲罰機(jī)制，但是沒有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，在調(diào)動企業(yè)的積極性上有些遺憾。
值得注意的是，這一項(xiàng)目反映出一定程度上的“國進(jìn)民退”。在傳統(tǒng)的環(huán)境治理領(lǐng)域，以BOT（建設(shè)—運(yùn)營—移交）和TOT（移交—運(yùn)營—移交）為核心的PPP模式已經(jīng)過了長時(shí)間的發(fā)展及驗(yàn)證，出現(xiàn)了一批有實(shí)力的企業(yè)，地方政府在選擇治理企業(yè)的信心相對比較足。
但是，面對新興的環(huán)境治理領(lǐng)域和新治理需求下的PPP模式，地方政府在選擇乙方時(shí)相對比較謹(jǐn)慎，會更傾向于選擇與體制內(nèi)的大企業(yè)合作，會在一開始設(shè)定進(jìn)入門檻，把民營企業(yè)擋在競爭之外。
對此，博世科總經(jīng)理宋海農(nóng)亦表示出了擔(dān)憂。張燎表示，環(huán)境治理項(xiàng)目在選擇社會資本時(shí)，應(yīng)該以企業(yè)的治理經(jīng)驗(yàn)以及治理效果為選擇基礎(chǔ)，不應(yīng)論出身。
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