公眾參與如何唱好“二人轉(zhuǎn)”？
接到村民舉報(bào)后，白沙縣國(guó)土環(huán)境資源局對(duì)南大洋酒精廠環(huán)境污染問題進(jìn)行了立案查處。圖為企業(yè)派人清理并堵住滲漏酒精廢液源頭。白沙縣國(guó)土環(huán)境資源局供圖
大米村4組村民的舉報(bào)在一定程度上推動(dòng)了問題的解決。圖為人們從河溝里往外抽取酒精廢液。白沙縣國(guó)土環(huán)境資源局供圖
編者按
今年9月1日，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》正式實(shí)施，其主旨就在于切實(shí)保障公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，暢通參與渠道，規(guī)范引導(dǎo)公眾依法、有序、理性參與。
出于對(duì)自己環(huán)境權(quán)益的保護(hù)，目前，公眾已由過去的“要我參與”變?yōu)?ldquo;我要參與”。依法維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益，是公眾應(yīng)有的權(quán)利，但在現(xiàn)實(shí)生活中，也存在一些人以環(huán)境問題為借口，發(fā)泄對(duì)拆遷、補(bǔ)償不到位等問題不滿的情況。
那么，公眾應(yīng)該如何正確使用參與監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利？環(huán)境執(zhí)法部門如何積極回應(yīng)？記者在海南省實(shí)地調(diào)查采訪的這兩件群眾舉報(bào)污染案件從最初舉報(bào)到最后立案被查，很好地體現(xiàn)了這一點(diǎn)：環(huán)境污染和生態(tài)破壞是公共治理問題，政府督查和執(zhí)法不可取代，公眾參與和監(jiān)督同樣不可或缺，只有兩者結(jié)合起來，環(huán)境問題才能得到有效解決。
中國(guó)環(huán)境報(bào)見習(xí)記者李拉通訊員周曉夢(mèng)
事件：
大米村邊有條“醬油河”，影響5個(gè)村莊村民生活
9月的一天，盧仲威（化名）收工回來吃過午飯后，休息了一會(huì)，就走到村旁河溝邊“看水”去了。他是海南省白沙黎族自治縣邦溪鎮(zhèn)大米村委會(huì)4組的村民，從他家出去，往村口方向走一段兩三百米長(zhǎng)的水泥下坡路，往左拐個(gè)小彎，便是村旁的河溝。
這條河溝是珠碧江的一條支流，村民稱之為“小河”或“河溝”，兩岸種有橡膠、木薯、竹子等作物。水清澈的時(shí)候，村民們會(huì)用河水灌溉菜地、浣洗衣物或是畜禽飲水。盧仲威每天“看水”，主要是看河水有沒有被污染，因?yàn)樵诤恿魃嫌蔚乃奈骞锾幱?家酒精廠——白沙南大洋實(shí)業(yè)有限公司木棉酒精廠，這家酒精廠生產(chǎn)時(shí)產(chǎn)生的惡臭氣味和廢水污染問題，困擾附近村民長(zhǎng)達(dá)7年時(shí)間。
據(jù)了解，南大洋酒精廠于2008年6月底開始試投產(chǎn)，按照設(shè)計(jì)生產(chǎn)規(guī)模，工廠年處理糖蜜4.2萬噸，年生產(chǎn)食用普通級(jí)酒精1萬噸。因受原料供應(yīng)季節(jié)性限制，酒精廠不是全年生產(chǎn)，生產(chǎn)時(shí)間一般集中在年底和次年年初的幾個(gè)月。
雖然酒精廠并非全年365天生產(chǎn)，但只要工廠的機(jī)器一有動(dòng)靜、廠區(qū)一冒出濃煙，大米村委會(huì)4組的村民們就覺得“又要遭殃了”。
“河溝被酒精廠污水污染后，誰還敢用來洗衣洗菜？”盧仲威說，河溝水有一部分被引流到繞村水渠中，只要河溝水變黑，水渠里的水也會(huì)像醬油一樣無法使用。還有村民說，家里小孩有時(shí)半夜被酒精廠傳出的刺鼻味道熏醒后，就不？摁[，整宿不睡覺。
記者走訪發(fā)現(xiàn)，酒精廠環(huán)境違法影響的不只是大米村委會(huì)4組的村民，沿著河溝上游到下游，河水依次流經(jīng)石皮村、大石村、大米村4組、新建村、新橋村共5個(gè)村莊。附近村民們說，由于酒精廠位于上游，只要工廠一排放污水，沿河5個(gè)村莊村民的生活都會(huì)受到嚴(yán)重影響。
投訴：
理性解決問題，村民聯(lián)名投訴舉報(bào)
酒精廠產(chǎn)生的污水和惡臭氣味讓村民苦不堪言。記者了解到，2008年11月，村民們?cè)?lián)名向白沙縣環(huán)保部門舉報(bào)此事。接報(bào)受理后，白沙縣國(guó)土環(huán)境資源監(jiān)察大隊(duì)執(zhí)法人員從白沙縣城牙叉鎮(zhèn)趕到邦溪鎮(zhèn)調(diào)查，當(dāng)時(shí)村里的十幾名村民也被召集到酒精廠現(xiàn)場(chǎng)說明情況。經(jīng)查，縣國(guó)土環(huán)境資源局向酒精廠發(fā)出整改通知，責(zé)令其整改。
盧仲威回憶，經(jīng)查處后酒精廠的確停了一段時(shí)間，但這只是“短暫的安寧”，沒過多久，酒精廠又重新開工生產(chǎn)。
2009年春節(jié)，大米村4組在外打工的年輕人李文益（化名）回家過年，他覺得整個(gè)村子籠罩在一種“小葉桉放在水里泡過的難聞味道”里，而且小時(shí)候經(jīng)常下去游泳的河溝也變得又黑又臭。那個(gè)春節(jié)，他過得很糟心。
過完年，李文益立即寫了一封“致環(huán)保局的信”，并在環(huán)境保護(hù)部“12369”網(wǎng)上舉報(bào)平臺(tái)進(jìn)行了投訴。
當(dāng)時(shí)他在信中寫到：“現(xiàn)在小河里只有渾濁的污水，河面上還漂浮著白色泡沫和死魚，整個(gè)村子都籠罩在臭味當(dāng)中……牛年應(yīng)該是牛氣沖天的，可在每個(gè)村民心里卻是臭氣沖天。目前（酒精廠）已嚴(yán)重污染了小河下游5個(gè)村莊上千名村民的生活用水，村民們是看在眼里悶在心里。”
“寫了有沒有用我不知道，但我知道不寫一定沒用。”李文益說。大概兩個(gè)月后，他的投訴信件被轉(zhuǎn)到了白沙縣國(guó)土環(huán)境資源局，酒精廠污染問題再次引起當(dāng)?shù)卣铜h(huán)保部門的重視。
其實(shí)從2008年起，大米村4組村民就已經(jīng)和酒精廠開始了長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的“較量”。
“雖然感到無奈和憤怒，但村民們沒有去和酒精廠鬧。”大米村4組組長(zhǎng)陸學(xué)展說，面對(duì)酒精廠的惡臭氣味和偷排廢水，村民們選擇的方式是只要發(fā)現(xiàn)有污染，就投訴舉報(bào)到鎮(zhèn)政府、縣政府或縣環(huán)保部門。
海南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，投訴舉報(bào)環(huán)境違法行為、反映環(huán)境保護(hù)情況不僅是一種解決問題的理性方式，更是一種參與、監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的合法權(quán)利。2006年7月1日起施行的《環(huán)境信訪辦法》中就明確規(guī)定，環(huán)保行政主管部門要維護(hù)和保障廣大群眾的合法環(huán)境權(quán)益。
“這其實(shí)是一種權(quán)益意識(shí)，當(dāng)你發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染行為的線索，是否第一反應(yīng)是向環(huán)保部門提供、是否關(guān)注身邊環(huán)境污染和生態(tài)破壞的問題等，這些行為往往會(huì)推進(jìn)環(huán)境違法案件的查處。”海南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，無論是從法理上講，還是從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，公眾參與都是環(huán)境保護(hù)不可或缺的要素。
查處：
及時(shí)提供線索，環(huán)保執(zhí)法部門立即查處
同樣通過投訴舉報(bào)來捍衛(wèi)自己合法環(huán)境權(quán)益的，還有海南省文昌市昌灑鎮(zhèn)昌灑村委會(huì)棟頭村的村民何仕（化名）。
去年，昌灑鎮(zhèn)昌灑車站后面冒出了一家無證養(yǎng)殖場(chǎng)，何仕和棟頭村十余戶村民就住在距離養(yǎng)豬場(chǎng)不到200米的地方。
“關(guān)門關(guān)窗都擋不住臭味，特別是起風(fēng)的時(shí)候，連吃飯的胃口都沒了。”家門口就是豬圈，何仕覺得實(shí)在忍受不了。
9月11日，記者來到這家養(yǎng)殖場(chǎng)，看到用鐵棚搭起的三排簡(jiǎn)易房里圈養(yǎng)了400多頭豬，里面豬糞遍地、蒼蠅橫飛，陣陣惡臭讓人捂鼻想跑，而在豬場(chǎng)靠近農(nóng)田的一側(cè)，四五個(gè)污水排放口正向一個(gè)大坑直接排放污水和糞便。
何仕找到昌灑鎮(zhèn)政府進(jìn)行舉報(bào)，昌灑鎮(zhèn)政府派人到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查和協(xié)調(diào)，希望養(yǎng)豬場(chǎng)能夠?qū)⒇i盡快賣掉或者搬遷，但協(xié)調(diào)不下，鎮(zhèn)政府只能將情況反映給文昌市國(guó)土環(huán)境資源局。
“經(jīng)過調(diào)查核實(shí)群眾舉報(bào)內(nèi)容，這家養(yǎng)殖場(chǎng)涉嫌違反環(huán)保‘三同時(shí)’和‘排污許可’的違法行為。”文昌市國(guó)土環(huán)境資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)潘家蔚說，文昌市國(guó)土環(huán)境資源局今年8月6日下達(dá)了《行政處罰決定書》，責(zé)令養(yǎng)殖場(chǎng)立即停止生產(chǎn)，限期補(bǔ)辦排污許可證，并處以5萬元罰款，但因養(yǎng)殖場(chǎng)未履行相關(guān)處罰決定，現(xiàn)已將案件移交文昌市公安局立案?jìng)刹椤?
了解到文昌市國(guó)土環(huán)境資源局對(duì)案件的查處進(jìn)展后，何仕稍稍松了一口氣。
然而，大米村4組村民和酒精廠之間的“較量”卻沒有這么簡(jiǎn)單。據(jù)白沙縣國(guó)土環(huán)境資源局副局長(zhǎng)羊忠鋒介紹，酒精廠是縣環(huán)保巡查重點(diǎn)排污企業(yè)，屢遭群眾投訴、反映強(qiáng)烈，僅是近兩年，酒精廠因環(huán)境違法行為就多次受罰。2013年~2014年，廠子就因私設(shè)暗管偷排廢水受到3次行政處罰；2014年，因超標(biāo)排放廢水受到行政處罰。
對(duì)于白沙縣國(guó)土環(huán)境資源局多次的處罰和整改要求，酒精廠執(zhí)行起來全都打了折扣，屢罰屢犯，劇情并沒有按照環(huán)保部門和村民們期望的方向進(jìn)行。
酒精廠看起來似乎“我行我素”，但大米村4組的村民也“不輕言放棄”，舉報(bào)投訴是他們最有力的“武器”。在這幾年里，村民盧仲威就沒少打投訴電話，特別是在工廠集中生產(chǎn)的時(shí)間段，他手機(jī)通話記錄里就頻繁出現(xiàn)白沙縣國(guó)土環(huán)境資源局、環(huán)保投訴熱線“12369”等號(hào)碼。
“今年正月的一天，我看到河溝里的水泛著黑色，還冒著白色泡沫，聞到的味道非常刺鼻。”盧仲威說，今年2月13日，他發(fā)現(xiàn)河溝又變成了“醬油溝”，他猜測(cè)應(yīng)該是酒精廠又向外排放污水，于是立即撥打電話進(jìn)行舉報(bào)。
白沙縣國(guó)土環(huán)境資源局組織執(zhí)法人員第一時(shí)間趕到酒精廠。在現(xiàn)場(chǎng)，酸臭難聞的氣味彌漫在四周空氣中，一個(gè)露天的泥坑里裝有滿滿一池墨黑色的酒精廢液，池里漂浮著樹枝、木棍、塑料瓶等雜物，而且酒精廢液池并無任何防雨防滲措施，池子水位線周邊的土壤也被染成了黑色。
執(zhí)法人員調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)酒精廠酒精廢液濃縮罐私設(shè)活動(dòng)開口并用軟管連接向外抽取濃縮液。酒精廠經(jīng)理李宗洲解釋，私設(shè)活動(dòng)開口向外抽取濃縮液，是用于有機(jī)肥料實(shí)驗(yàn)，“由于工人疏忽未做好防護(hù)措施，才導(dǎo)致濃縮液向外排放，造成環(huán)境污染”。不管理由是什么，廠子存在明顯的環(huán)境違法行為。
“在這次事故中，村民的及時(shí)舉報(bào)對(duì)于我們防止污染擴(kuò)大和調(diào)查取證非常關(guān)鍵。”白沙縣國(guó)土環(huán)境資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)韋林說，他們當(dāng)場(chǎng)就給酒精廠下達(dá)了《責(zé)令整改通知書》，要求立即拆除私設(shè)的暗管及消除一切污染環(huán)境隱患，并進(jìn)行立案查處。
思考：
環(huán)境執(zhí)法不可取代，公眾參與不可或缺
在海南省，近年來群眾投訴環(huán)境問題的案件并不在少數(shù)。
從今年3月起，海南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳聯(lián)合各市縣政府和相關(guān)部門開展“環(huán)境保護(hù)大檢查工作”，對(duì)突出的環(huán)境問題進(jìn)行查處和集中整治。其中，群眾舉報(bào)環(huán)境投訴糾紛等突出環(huán)境問題，截至今年10月底，全省已累計(jì)受理環(huán)境違法投訴4959件，辦結(jié)4935件，辦結(jié)率99.5%。
海南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳的有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，群眾對(duì)案件的持續(xù)關(guān)注，圍觀污染問題，并通過“大膽發(fā)聲”、舉報(bào)投訴屬實(shí)情況的方式向污染宣戰(zhàn)，從而在“全民關(guān)注”的氛圍中監(jiān)督企業(yè)規(guī)范排污，也倒逼各級(jí)環(huán)保部門監(jiān)管發(fā)力，使一線執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法行為，推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法落實(shí)。
這就意味著，投訴電話絕不是打完就完，環(huán)境問題的有效解決更需要群眾的持續(xù)參與和監(jiān)督。
文昌市昌灑養(yǎng)殖場(chǎng)污染環(huán)境案已經(jīng)移交公安部門，但何仕依舊關(guān)心養(yǎng)殖場(chǎng)的問題，不定期向鎮(zhèn)政府和市環(huán)保部門咨詢后續(xù)處理情況。
“養(yǎng)殖場(chǎng)老板已經(jīng)承諾近期不再進(jìn)新豬苗，10月賣完所有的豬后就徹底不養(yǎng)了。”文昌市國(guó)土環(huán)境資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)來到棟頭村跟蹤調(diào)查養(yǎng)殖場(chǎng)情況，執(zhí)法人員向何仕和村民反饋?zhàn)钚逻M(jìn)展，并請(qǐng)村民一起監(jiān)督。
在白沙縣國(guó)土環(huán)境資源局調(diào)查酒精廠污染事件中，盧仲威見證了執(zhí)法人員的辦案過程，當(dāng)時(shí)他們?cè)谙嚓P(guān)流域內(nèi)設(shè)置一號(hào)橋、二號(hào)橋、大米村4組等5個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位進(jìn)行取樣檢測(cè)，對(duì)污染團(tuán)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，這讓他和村民們覺得“環(huán)保部門真的是下力氣在查處”。
事實(shí)上，大米村4組村民的舉報(bào)投訴在一定程度上推動(dòng)了這一案件的查處。
4月中旬，在海南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳組織開展的“打擊典型水環(huán)境違法行為專項(xiàng)行動(dòng)”中，這一案件被列為掛牌督辦的典型案件；5月，白沙縣國(guó)土環(huán)境資源局對(duì)酒精廠下達(dá)《行政處罰決定書》和《停產(chǎn)整治決定書》，責(zé)令停產(chǎn)整治；6月9日，海南省國(guó)土環(huán)境資源監(jiān)察總隊(duì)到現(xiàn)場(chǎng)督辦此案；9月2日，按照新《環(huán)境保護(hù)法》及配套辦法，白沙縣國(guó)土環(huán)境資源局將案件移送公安部門處理，公安部門依法可對(duì)相關(guān)環(huán)境違法人員實(shí)施行政拘留。
“從2月查處到現(xiàn)在，這水沒有再變黑了，清多了。如果酒精廠再污染，那我們一定會(huì)再投訴。”9月9日，在大米村4組，盧仲威帶著記者一邊往河溝上游方向走一邊說。這天恰逢是白露，小雨斜飄著落在三四米見寬的河面上，風(fēng)吹過來，河溝兩側(cè)的橡膠林沙沙作響，風(fēng)里都是空氣自然的味道。
在酒精廠私設(shè)暗管偷排這個(gè)典型案件中，海南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，群眾的投訴舉報(bào)不僅有利于發(fā)現(xiàn)污染線索，推動(dòng)個(gè)案的解決，更能讓政府聽到公眾的訴求，也能成為環(huán)保執(zhí)法的有力后援。環(huán)境污染和生態(tài)破壞是公共治理問題，政府的督查和執(zhí)法不可取代，但公眾的參與和監(jiān)督同樣不可或缺。
記者手記
公眾參與更需環(huán)保部門給力
李拉周曉夢(mèng)
群眾參與是一種政府、公眾協(xié)同治理環(huán)境問題的方式，但其終究不可能替代環(huán)保執(zhí)法的主體作用。“打鐵還需自身硬”，在調(diào)動(dòng)起公眾積極性的同時(shí)，關(guān)鍵還需要強(qiáng)化環(huán)保部門自身執(zhí)法能力。
海南省海口市環(huán)境監(jiān)察局葉道海告訴記者，現(xiàn)在的投訴渠道有“12345”市政府熱線、“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線、網(wǎng)站、微博、微信，還有信件、上門直接投訴等多種方式。熱線有專人24小時(shí)值班負(fù)責(zé)，無節(jié)假日之分，而且“12369”熱線還有7個(gè)工作日的辦結(jié)時(shí)間限期。
其實(shí)不只是“12369”熱線24小時(shí)開通。葉道海說，他們的手機(jī)一般都是24小時(shí)開機(jī)，因?yàn)橐归g經(jīng)常接到噪音、大氣污染等投訴，需要趕到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查處理。他們科室平時(shí)不但要負(fù)責(zé)熱線接聽、接待信訪，還要完成實(shí)地調(diào)查、回復(fù)反饋、匯總歸檔等多項(xiàng)任務(wù)，“沒辦法，有了投訴糾紛是一定要處理的，人手再不夠也要干。”
“人手不夠”，這是記者走訪白沙、海口、文昌、臨高等市縣環(huán)保部門聽到次數(shù)最多的一句話。環(huán)保部門存在的執(zhí)法力量不足、部門分割等現(xiàn)實(shí)問題在群眾舉報(bào)環(huán)境投訴糾紛案件辦理過程中顯而易見。
羊忠鋒介紹，白沙縣國(guó)土環(huán)境資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)有10個(gè)編制，但實(shí)際上一線執(zhí)法人員只有6人，執(zhí)法辦案感到吃力。白沙縣國(guó)土環(huán)境資源局在查處南大洋酒精廠私設(shè)暗管偷排案的過程中，就曾向海南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳匯報(bào)，直言“由于我局技術(shù)人員較少，技術(shù)力量薄弱，懇請(qǐng)省廳派專員指導(dǎo)幫助我縣制定處置方案及應(yīng)急預(yù)案等材料，以便采取有效措施，盡快整改到位。”
在一些部門分割的問題上，由于環(huán)保、城管、公安等部門執(zhí)法范圍不一，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)同一個(gè)污染事件，不同的環(huán)節(jié)還要“分段”管理的情況。而且，這些部門往往都開設(shè)舉報(bào)熱線，普通民眾搞不清楚，打了電話還要轉(zhuǎn)送交接，所以給人以“踢皮球”的印象。
海南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，要解決環(huán)保執(zhí)法力量不足、部門分割的問題，可以合理調(diào)整分工、整合公共服務(wù)資源；不斷規(guī)范投訴件受理和處理程序，充分發(fā)揮“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線和微信舉報(bào)受理平臺(tái)的作用；支持圖片、語音、視頻等舉報(bào)功能，暢通公眾表達(dá)渠道，限期辦理群眾舉報(bào)投訴的環(huán)境問題等都是完善的方向。
民眾的參與熱情被激發(fā)出來以后，環(huán)保執(zhí)法如何積極回應(yīng)？如何亮出“牙齒”，是否能夠滿足公眾對(duì)環(huán)保執(zhí)法的期待？在每一個(gè)群眾電話、每一份網(wǎng)上舉報(bào)、每一聲微博微信訴求的環(huán)境投訴糾紛中，這些問題都緊隨其后，逼著環(huán)保部門不得不正視。眼睛雪亮的公眾參與加上力度強(qiáng)、敢于動(dòng)真碰硬的環(huán)保執(zhí)法，新環(huán)保法才能真正成為“長(zhǎng)著牙齒”的法律，公眾參與監(jiān)督環(huán)境也才能真正起到作用。
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