落實PPP項目的困難與途徑
2015年年底的中央經濟工作會議指出，要加快推進和規范政府與社會資本合作（PPP），強調法治化運作，保護社會資本的投資積極性和收益權利。財政部也于近期結束了《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》的意見征求工作，并即將推出第三批PPP示范項目。
基于國家政策層面對推廣PPP模式的肯定和重視，2015年以來PPP項目規劃呈現出井噴式增長，社會資本躍躍欲試。據統計，截至今年2月，全國各地共有7110個PPP項目納入綜合信息平臺，總投資約8.3萬億元，但實際開工率不足5%。因此，抓好PPP項目落實落地，是PPP模式取得成功的關鍵。
PPP項目的內涵與國內發展溯源
PPP（Public-PrivatePartnership）意即公私伙伴關系，也就是作為政府的公共部門與社會資本之間的合作關系，此種合作關系絕大部分應用于公共基礎設施建設。PPP項目最早出現在18世紀法國的水利領域，但是真正發展是在20世紀90年代的英國，英國時任首相撒切爾夫人為了緩解國內日益增長的基礎設施建設需求而大量采用PPP模式。
我國在PPP模式的應用上起步較晚，地方政府在基礎設施建設領域往往使用直接財政投入或政府平臺舉債的傳統方式，PPP模式一直得不到足夠的重視。近年來，隨著全國各地逐漸開始大量投資基礎設施建設，各級財政壓力逐漸增大，財政負債率居高不下。因此，從2014年開始，以社會資本全面參與、覆蓋項目全生命周期為基本特征的PPP模式似乎成了解決以上問題的不二法門。
PPP項目在我國落實難的原因
第一，政府和社會雙方均專業能力不足。首先，盲目立項，未經充分論證。我國關于公私合作關系的起步較晚，政府和社會資本并未對此模式有充分的準備。自2003年建市［2003］30號文開始，雙方更傾向于使用不含有“經營”的“建設—轉讓”（BT）模式完成項目建設。而在2012年《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預［2012］463號）對地方政府采取BT模式融資進行限制之后，地方政府和社會資本均尚未適應2014年國發［2014］60號、財金［2014］113號及發改投資［2014］2724號文以特許經營權為核心的PPP模式。尤其是在PPP模式向教育、醫療、水利、環境保護等領域擴張的浪潮之下，政府和社會資本專業知識不充分、缺乏項目操作經驗等問題就凸顯出來。其次，盲目立項導致PPP項目激增，政府沒有做好相應準備。受專業知識限制，政府在多重審核標準的建立上力不從心，導致大型有穩定收益的項目幾乎被社會資本包攬，而一些小型的項目社會資本無法進入的局面，許多項目因此難以落實。
第二，PPP項目回報問題未能得到有效解決，社會資本對此心存疑慮。目前形成的PPP項目回報方式有三種：政府付費、使用者付費、項目開發性收入，其中最好最科學的回報方式就是使用者付費的形式，傳統的公共交通項目等已經形成了一套比較成熟的使用者付費形式，社會資本在這方面的投資顧慮較少。而諸如環境保護等一些新型的項目，一般工程巨大，難以準確測算回報且付費體系不成熟，這樣的項目往往不被社會資本看好，導致項目難以落實。
第三，關于PPP項目的相關法律政策不完善甚至沖突。我國目前關于PPP項目的配套法律法規呈現“雙龍治水”的趨勢。財政部和發改委均有相關政策出臺，但政策法規存在一定程度的不一致之處，各種配套法律政策還處于試驗階段，未形成統一規范的體系，并且效力層級不高。
第四，PPP項目投資大、周期長、收益低，不符合地方政府對短期政績的訴求。PPP項目一般投資較大，運作周期長，而這些項目一般是由地方財政提供支持。根據現有規定，政府和社會資本必須成立特殊經營實體公司（SPV），這需要地方政府一定數額的資源投入。鑒于任期制等考慮，地方政府往往會選擇見效快、收益高的項目，最終PPP項目就難以得到落實。
解決PPP項目落實難問題的途徑
第一，按照一定路線圖逐步推廣PPP適用領域，避免一哄而上。世界上PPP模式的發展趨勢，一般是先由道路、機場、橋梁等建設領域出發，逐步推廣到醫院、養老、海綿城市等公共服務領域。我國PPP發展也應遵循先易后難的規律，逐步培養政府和社會資本的執行能力，按照上述路線圖推廣PPP適用領域。
第二，改革政府運行模式，建立外部綜合專家庫，彌補政府專業知識的不足。PPP項目涉及面廣，較為復雜，往往需要充分的物有所值（VFM）和財政承受能力論證才能確定項目是否合理。應該建立專家庫，并確立引進社會資本的標準，可以將項目工程細化，通過專業分工使投資、建設、運營、風險防控等各個環節經過充分論證，從而使項目設立更加合理。我們可以借鑒國外項目風險管理的成功經驗，通過培養人才建立為政府服務的專家庫。
第三，建立全方位的回報機制，消除社會資本的顧慮。社會資本的投資目的是獲得利潤，沒有人愿意做虧本買賣，目前76號文所提及的三種PPP項目回報方式中使用者付費的方式在某些項目上已經成熟，這種方式也是最好的付費模式，政府可以各種合法的手段推進回報機制的建立，尤其是2724號文所提到的“依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件”。目前比較成功的案例有湖北仙桃三伏潭鎮利用養殖場付費處理畜禽糞，政府出資建立糞水處理與運行系統，將畜禽糞污染有效治理的PPP項目付費模式。除此之外，政府還可以通過財稅政策以及合理的收費定價機制對回報機制進行補充，不斷建立和完善各類PPP項目的回報機制。
第四，構建PPP相關法律法規框架。良好的法律環境可以讓投資者有心理預期，能夠預估自己行為的風險，但是從現狀來看，《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》剛剛完成意見征求，關于PPP項目的法律政策并不完善，尤其是特許經營合同屬于行政合同抑或民事合同在法律規定上存在矛盾，這將直接影響事后司法介入的渠道。PPP項目中的主體之一是政府，另一方是社會資本，如何權衡雙方的風險以及利益都需要法律政策盡快明確。
第五，建立長期穩定的PPP項目管理部門，統籌規劃PPP項目的建立和實施。目前我國的PPP項目主要還是政府一手主導，從設立到投資到運營，都事關政府政績，權衡各方利弊的結果，往往是限制了PPP項目的投資。建立長期穩定的項目管理部門之后，就能夠很好地運用專家庫，將所有的程序都經過充分論證，再經過項目管理部門統籌規劃實施。這樣，政府就能根據充分論證的結果做出決定，降低政策風險，也有利于PPP項目的落實，改善國計民生。
（作者單位：西南財經大學法學院）
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