呼喚環(huán)境公益訴訟的“春天”
4月11日，江蘇省徐州市中級人民法院，一起環(huán)境民事公益訴訟案件正在一審宣判——被告徐州市鴻順造紙公司因三次偷排污水造成徐州蘇北堤河污染，被判承擔相關(guān)費用105.82萬元。
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這是自2015年1月1日新修訂的環(huán)境保護法實施后，法院判決的又一起環(huán)境公益訴訟案件。與其他環(huán)境民事公益訴訟不同的是，此次案件的原告不是環(huán)保公益組織，而是徐州市人民檢察院。
為什么環(huán)境公益訴訟并沒有如公眾所期待般地迎來“春天”？社會組織緣何“缺位”？環(huán)境公益訴訟還面臨哪些困難和障礙？應如何進一步完善？帶著這些問題，記者采訪了有關(guān)專家和社會組織負責人。
現(xiàn)狀：案件數(shù)量有所增長總體情況仍不樂觀
有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自福建南平中院受理新環(huán)保法實施后全國首例環(huán)境公益訴訟案件以來，2015年1月至11月全國各級法院共受理環(huán)境公益訴訟案件48件。而自2007年至2014年的8年時間里，全國各級法院所受理的環(huán)境公益訴訟案件總數(shù)只有65件，其中民事公益訴訟57件、行政公益訴訟8件。
“與過去相比，新環(huán)保法實施一年多來環(huán)境公益訴訟在案件數(shù)量上有較大增長，提起公益訴訟的社會組織也有不同程度的增加，但總體情況仍不太樂觀。”曾長期就職于中華環(huán)保聯(lián)合會的中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會副秘書長馬勇對記者表示。
新環(huán)保法明確規(guī)定，“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織可以提起公益訴訟。
中華環(huán)保聯(lián)合會今年3月中旬在一場通報會上披露，目前全國有1000余家社會組織具備起訴資格。然而，2015年僅有9家社會組織成為環(huán)境公益訴訟的原告，共提起37起個案。全國34個省級行政區(qū)中只有10余個省、直轄市受理過公益訴訟個案。
此外，記者了解到，自開展試點以來，全國檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件超過17起，通過檢察建議等方式辦理公益訴訟訴前程序案件共計325件。
“此前有人認為環(huán)境公益訴訟放開后可能導致濫訴，從當前的情況來看，這種擔心明顯是多慮了。”馬勇認為，無論是社會組織還是檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件量，與預期還是有差距的。
原因：社會組織財力人力不足相關(guān)配套制度缺失
是什么原因?qū)е颅h(huán)境公益訴訟“叫好不叫座”？為何一年多以來只有區(qū)區(qū)9家社會組織向法院提起了公益訴訟？
“這與環(huán)保社會組織面臨的人力和財力瓶頸有關(guān)。”馬勇解釋，環(huán)境公益訴訟是一項嚴謹、專業(yè)的法律活動，環(huán)境違法案件取證和舉證難度大，環(huán)境污染損害鑒定評估成本高，加上起訴、應訴，都要耗費大量的人力、物力和財力。大部分社會組織由于資金不足、專業(yè)人員欠缺等，都沒有能力和意愿開展環(huán)境公益訴訟。此外，相關(guān)的支持和保障機制跟不上也降低了社會組織提起公益訴訟的熱情。比如當前鼓勵政府購買第三方服務，但真正落到實處的比較少。
中國政法大學教授曹明德指出，社會組織提起環(huán)境公益訴訟能否被受理關(guān)鍵在于該區(qū)域是否有專門的環(huán)境司法機構(gòu)設(shè)置。另外，當?shù)卣八痉ú块T是否對社會組織提起公益訴訟持積極開放的態(tài)度，也是關(guān)鍵因素。
據(jù)了解，目前全國法院系統(tǒng)已建立了380多個環(huán)保法庭和環(huán)保審判合議庭。“設(shè)置環(huán)保法庭的一大初衷就是審理公益訴訟案件。但是當前環(huán)境公益訴訟案件量這么少，這些環(huán)保法庭只能‘等米下鍋’，不利于其自身發(fā)展。”馬勇認為。
當前環(huán)境公益訴訟在法律制度配套方面也存在不足。馬勇介紹，損害社會公共利益是公益訴訟的核心，但是社會公共利益的具體內(nèi)容和范圍是什么，實體法上并沒有明確規(guī)定。
“另外，勝訴后的訴訟收益如何處理，比如環(huán)境損害賠償款的歸屬和監(jiān)管也沒有明確。現(xiàn)在通常的做法是打入地方財政賬戶，但這就存在一個‘好進難出’的突出問題”。馬勇坦言，本來這筆費用應該專款專用，但是很多費用并沒有及時用到修復治理上去，這也是影響公益訴訟可持續(xù)的重要原因。
舉措：完善程序規(guī)則各方加強合作
據(jù)了解，在徐州市檢察院訴鴻順造紙公司環(huán)境污染公益訴訟一案中，徐州市檢察院在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染線索后，向當?shù)胤咸崞鹈袷鹿嬖V訟主體資格的三家環(huán)保社會組織分別發(fā)出了督促起訴意見書，然而上述組織稱目前不具備開展公益訴訟的能力，無法承擔起公益訴訟的責任，徐州市檢察院才作為公益訴訟人提起了這起公益訴訟，彌補了社會組織的缺位。
“可以看出，人民檢察院在維護環(huán)境公共利益方面同樣發(fā)揮著積極作用。”北京理工大學法學院環(huán)境法研究所所長羅麗表示，檢察機關(guān)一方面可以在環(huán)境違法行為發(fā)生后督促相關(guān)主體履行職責，另一方面還可以彌補相關(guān)主體履行職責的漏洞，直接提起環(huán)境民事或行政公益訴訟，實現(xiàn)維護公共利益的目的。
“檢察機關(guān)和社會組織可以在環(huán)境公益訴訟中互相合作。”馬勇也認為，在環(huán)境民事公益訴訟實踐中，可以首先由社會組織提起訴訟，檢察機關(guān)在必要的情況下作為支持起訴單位，在調(diào)查取證方面給予支持；在環(huán)境行政公益訴訟中，社會組織可以通過舉報的方式為檢察機關(guān)提供案源和初步證據(jù)，同時應當鼓勵社會組織作為行政公益訴訟的主體。
羅麗進一步指出，新環(huán)保法盡管在一定程度上解決了公益訴訟主體資格問題，但還需要進一步處理好環(huán)境公益訴訟制度內(nèi)部及外部的銜接，如檢察院提起民事公益訴訟要件與法院受理民事公益訴訟要件的銜接、檢察院行使檢察權(quán)提起行政公益訴訟與檢察院作為公益訴訟人提起民事公益訴訟職責之間的銜接。“有關(guān)社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟是否也應設(shè)置訴前程序，也值得進一步研討。”羅麗表示。
“環(huán)境公益訴訟具有確立和救濟公眾環(huán)境權(quán)益、監(jiān)督制約行政權(quán)力、補充強化環(huán)境政策的獨特價值和功能。”今年年初，最高人民法院副院長江必新在云南昆明召開的環(huán)境公益訴訟審判工作座談會上表示，要進一步加強環(huán)境公益訴訟審判工作，各級法院要認真貫徹落實探索跨行政區(qū)劃管轄制度的改革任務，深入研究公益訴訟受理條件、證據(jù)制度、責任形式等問題，健全完善環(huán)境民事和行政公益訴訟程序規(guī)則。
“做好環(huán)境公益訴訟工作需要法院、檢察院、環(huán)保部門、社會組織及立法機關(guān)的多方參與，如此才能讓環(huán)境公益訴訟之路越來越順暢，迎來真正的‘春天’。”羅麗表示。（本報記者靳昊）
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