讓生態保護者和受益者良性互動
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作為京津地區重要的水源涵養地，灤平開展了潮河流域“稻改旱”項目，每年節水突破0.23億立方米。圖為河北灤平縣窟窿山水庫。吳立國攝
灤河自河北壩上發源，一路南下，經灤平縣流入潘家口水庫，供給天津；潮河經灤平縣到古北口匯入密云水庫，占密云水庫每年向北京供水量的59%，兩大水系平均每年向京津地區供水12.61億立方米。作為京津地區重要的水源涵養地，圍繞節水，灤平開展了潮河流域“稻改旱”項目，使潮河流域水田面積壓減為零，每年節水超過0.23億立方米，但當地農民因此每年減少收入1.75億元。事實上，灤平區域所探明的礦產資源頗豐，但為了涵養水源地，他們“忍痛割愛”……
灤平所遇到的問題，并非特例。地處江河湖泊上游，為下游群眾喝上一口干凈水而作出犧牲的地方和群眾，常常會遇到保護與發展命題的困擾。5月13日，國辦發布《關于健全生態保護補償機制的意見》，旨在加快形成受益者付費、保護者得到補償的運行機制。那么，像灤平這樣的地區會因此受益嗎？
生態補償的頂層設計
記者在采訪中發現，不少地方存在著“保了生態、餓了肚子”“下游受益、上游犧牲”的困境，如何擺脫“捧著金碗沒飯吃”“守著綠色銀行沒錢花”的窘迫？當生態保護的重要性逐漸被人們接受的時候，這個關乎可持續發展的問題越來越迫切地需要答案。
業內專家認為，生態保護方面結構性政策缺位，特別是有關生態建設的經濟政策短缺，造成了生態保護者得不到相應的經濟激勵，受益者無償享有生態效益的局面。而生態保護補償機制這一制度設計，就是要運用行政和市場手段，調整生態環境保護各相關方利益關系，補齊相關政策短板。
“上游青山綠水餓肚皮，下游吃香喝辣要減肥。”環保部環境規劃院副院長王金南表示，生態補償機制是“青山綠水”保護者與“金山銀山”受益者之間的利益調配機制。“綠水青山要守住，金山銀山要建設。”
國家發改委有關負責人在解讀該《意見》時表示，健全生態保護補償機制的目的就是要促進生態保護者和受益者良性互動，調動全社會保護生態環境的積極性。《意見》明確提出，生態保護補償的支付主體是生態受益者，以及代表受益者的各級人民政府。要將生態保護補償列入各級政府預算，切實履行支付義務，確保補償資金及時足額發放。完善生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。加強對生態保護補償資金使用和權責落實的監督管理。企業、社會團體等各類受益主體要履行生態補償義務。保護者要切實履行生態保護責任，保證生態產品供給和質量。
其實早在上世紀90年代，我國頒布的《森林法》《草原法》《漁業法》《土地管理法》等法律中就提出了生態補償的理念，或者有明確的生態環境補償規定，確立了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權及在各自領域的補償問題，并在不斷完善。國土、財政、水利、海洋等各有關部委也頒布了有關生態補償的政策文件，特別是環保部門一直在積極推動和促進生態補償機制建設探索。
但是，生態補償試點或實踐頂層設計不夠，缺乏系統設計，基本是部門各自推進，沒有一個宏觀上的戰略性指導。此外，生態保護補償的范圍偏小、標準偏低，保護者和受益者良性互動的機制尚不完善等亟待解決的問題，一定程度上影響了生態環境保護措施行動的成效。
業內專家認為，《關于健全生態保護補償機制的意見》的出臺，標志著各方期待已久的生態補償機制頂層設計獲得重大進展。
探索多種補償模式
伴隨對生態保護補償機制的認識不斷深入，其實踐探索也在不斷取得進展。
不久前，財政部、環保部在福建省聯合召開部分省份流域上下游橫向生態補償機制建設工作推進會。其中一項重要內容，就是廣東省首次與鄰省簽署跨省生態補償協議。根據協議，廣東將撥付廣西3億元，作為2015年至2017年九洲江流域水環境補償資金，撥付福建2億元作為2016年至2017年汀江—韓江流域水環境補償資金，以保障粵東、粵西兩地的飲用水安全，不斷改善上游水質。專家認為，本次協議的簽署是我國在生態補償領域的一次突破。
“中央財政將對率先達成協議、具備突出生態價值的重點流域給予資金支持。”財政部副部長劉昆在會上表示，中央鼓勵各地在建立橫向生態補償機制方面的探索和實踐。
環境保護部環境規劃院環境政策部副主任董戰峰認為，生態服務供給方和受益方在很多時候利益關系非常明確，但有時也具有外溢性或者不甚明確。對于利益關系不明確，以及具有國家戰略意義的生態保護領域，如大江大河源頭治理等，需要中央財政給予重點投入。但對于利益關系非常明晰的流域上下游，以及生態服務供給區和受益區之間，則有必要實施橫向生態補償機制，建立共建共享的生態保護和經濟發展利益均衡機制。
“實際上很多流域和區域間的補償利益關系是非常明確的，但由于我國生態補償機制并不完善，很多可以采取橫向補償的卻仍是實行自上而下的縱向補償模式。”董戰峰說，《意見》的出臺有利于建立橫向補償機制。下一步需要加快試點，鼓勵多種補償模式探索，制定有關辦法和指南，推進流域、區域建立橫向補償機制。
除了橫向生態補償的破題，健全生態補償機制還面臨諸多待解難題。開發地區、受益地區與生態保護地區，流域上游地區與下游地區之間缺乏有效的協商平臺和機制；資源稅改革尚未覆蓋除煤炭外的主要礦產品種，環境稅尚在研究論證中，碳匯交易、排污權交易、水權交易等市場化補償方式仍處于探索階段。這些內容都在《意見》中得到了體現。
最重要的是相關政策法規建設滯后。我國目前還沒有生態補償的專門立法，現有涉及生態補償的法律規定分散在多部法律之中，缺乏系統性和可操作性。盡管近年來有關部門出臺了一些生態補償的政策文件和部門規章，但其權威性和約束性不夠。現有的政策法規也存在著有法不依、執法不嚴的現象。據介紹，作為《意見》出臺的后續工作，生態保護補償條例正在醞釀之中。
拓寬渠道加大補償力度
來自灤平提供的數據，該縣實施“稻改旱”項目后，北京市年補償資金1900萬元，8年累計補償了1.52億元。按當地人測算，稻田加上畦埂套種大豆，純收入可以達到每畝1182元。大田玉米每畝純收入349元。稻改旱后每畝收入減少833元。而“稻改旱”項目補償款標準僅550元/畝，兩者相比差距不小。
再以江西為例，全國人大代表、江西省林業廳廳長閻鋼軍在今年兩會上講道，國家、省兩級生態公益林補償資金為每畝每年21.5元。目前一根毛竹的價格為20元左右，每畝生態公益林的補助只相當于一根毛竹的價格，林農經營商品林與管護生態公益林的經濟效益相去甚遠。
董戰峰指出，我國的生態保護投入主要包括政府性投入、稅費計征收入、社會資本投入、捐贈等方式。“目前投入機制還不夠完善，主要還是靠政府性投入，以及開征稅費、保證金等模式，市場化手段運用不足，捐贈等其他資金渠道也較匱乏。”
據介紹，目前轉移支付主要集中在中央層面，在地方層面特別是省級層面還處于探索階段，各地進展情況不一。東部地區的浙江、廣東、江蘇等地相對力度較大，中西部很多地區還比較滯后，地方的生態環境建設財權和事權機制也沒有理順，這是下一步需要重點突破的方面，《意見》對此也有了明確規定。
毫無疑問，《意見》的出臺將會進一步擴大利益相關方范圍、拓寬補償資金渠道、提高補償標準等，從而促進補償資金規模不斷擴大，補償資金機制不斷健全完善。
對于灤平人來說，健全生態保護補償機制意見出臺后，他們所期待的不僅僅是京津能在清潔小流域、高效節水灌溉、灤河潮河干流生態綜合治理等建設方面予以大力支持，確保密云和潘家口水庫上游水生態環境的顯著改善，更令他們憧憬的是，由此實現脫貧摘帽，走上全面小康的致富路。
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