以環境總體規劃參與“多規合一”
洪亞雄，環境保護部環境規劃院院長，曾任環境保護部規劃財務司副司長。長期從事國家戰略規劃領域的科研和管理工作，在環境規劃方面有較為系統、深入的研究。主要參與了國家“七五”、“八五”計劃和國家環境保護“九五”、“十五”規劃的執行，國家環境保護“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃的研究編制工作。
城鎮化是現代化的必由之路，“十三五”乃至更長時期，推進綠色城鎮化發展將是我國社會經濟發展和生態文明建設的重要任務。在新的發展階段，我國城鎮化發展面臨哪些突出的環境問題？如何編制城市環境總體規劃破解這些難題？各地城市環境總體規劃試點取得哪些經驗？城市環境總體規劃如何參與“多規合一”？為此，本報記者采訪了環境保護部環境規劃院院長洪亞雄。
對話人：環境保護部環境規劃院院長洪亞雄
采訪人：本報記者劉蔚
面對快速發展的城鎮化，為什么要編制城市環境總體規劃？
■依據區域生態環境系統的客觀規律，合理利用和改善提升生態環境服務功能，引導優化和約束資源開發和城鎮建設活動。
中國環境報：我國城鎮化發展面臨哪些突出問題？為什么要編制城市環境總體規劃？
洪亞雄：近40年來，我國城鎮化發展的成就舉世矚目。但我國城鎮化也面臨一些突出的環境問題，從宏觀上，一是環境污染重。我國主要污染物排放量仍然在2000萬噸量級上，超過環境容量兩倍左右。2015年空氣質量達標的城市只占21.5%，黑臭水體在城市里普遍存在。二是生態受損大。全國生態足跡增加的速度遠遠超過承載力的增長速度，一些河流開發利用率超過生態警戒線。2000年~2012年，全國建設用地增加了6350平方公里，而同期濕地減少3.34萬平方公里，其中很大部分被建設用地占用。三是環境風險高，數以千家的化工企業毗鄰水源保護區、人群密集區。
這些問題，與我國經濟發展階段、能源結構密切相關，也與我國城鎮化發展和每個城市的規劃建設方式直接相關。落實到城市建設過程中，有4個根本性的問題：一是城市定位中環境功能缺位。不少城市從自身經濟最大化角度考慮城市發展功能定位，缺乏對上下游、大尺度區域生態環境保護責任的考慮與擔當，缺乏環境功能定位。二是城市布局中環境格局錯配。城市的工業布局、園區建設、重大項目建設缺乏對大氣環流、水系結構、風場風道、生態格局的尊重，“頂風發展、逆流建設”現象普遍。三是城市發展中環境資源超載。不少城市都希望能建成各級中心城市、實現超常規發展，導致水、土地資源開發和污染物排放遠遠超過環境承載力。四是城市建設中生態空間占用加劇。城市蔓延式擴張普遍，對城市周邊的山體、河流、濕地、農田等缺乏保護。尤其是一些城市群地區，從衛星影像上看，城鄉格局由原來的“農村包圍城市”變成了“城市包圍農村”，綠色空間支離破碎。
這些問題的出現，很大程度是我們的環境規劃制度滯后于城鎮化發展。我們目前實施的環境規劃主要有五年環保規劃、專項（大氣、水、土壤）污染防治行動計劃、生態文明示范創建規劃等，主要是任務型和指標性的規劃，缺乏系統的空間型規劃。在規劃層級上，國家和省級規劃較完善，市縣規劃薄弱。要解決這些問題，也需要從規劃入手，因此環境保護部啟動了城市環境總體規劃編制試點，并納入了國務院印發的國家環境保護“十二五”規劃以及《大氣污染防治行動計劃》。
這項工作得到各地的積極響應，環境保護部批準啟動了三批30個城市開展環境總體規劃的編制試點。此外，北京、黑龍江省哈爾濱市、云南省瑞麗市等一批城市也自發開展了城市環境總體規劃的研究編制工作。
中國環境報：作為一項新的環境規劃，環境總體規劃的核心思路是什么？與以往的環境規劃有什么不同？
洪亞雄：環境總體規劃核心的思路就是環境優先、系統管理。這里的環境優先，并不是說環境保護放在壓倒性的第一位，而是將尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，將大自然的客觀規律，利用環境規劃的技術方法，轉化為規劃的“語言”。堅持山水林田湖是一個生命共同體，堅持系統管理。生態環境系統具有其自身的客觀規律，為人類活動提供生態環境服務功能。環境總體規劃是依據區域生態環境系統的客觀規律，合理利用和改善提升生態環境服務功能，引導和約束資源開發和城鎮建設活動。
環境總體規劃有4個基本特點：長期性、戰略性、系統性、空間性。所謂長期性，是把城市放在城鎮化、工業化發展的中長期歷程中，分析城市面臨的發展階段和主要環境問題，制定中長期環境保護戰略。戰略性是從大尺度區域、流域分析城市的環境戰略地位和環境功能定位，圍繞城市中長期環境保護戰略，研究空間布局、產業結構、生產方式戰略性調整對策。系統性是從大氣、水、生態系統出發，研究生態環境系統的結構、過程和功能，從承載力、格局、質量的角度，系統構建城市的環境資源上線、生態保護紅線和環境質量底線，將資源開發和城市建設活動，引導控制在生態環境系統可承載的范圍里。空間性是依據大氣環流、水的產匯流和生態安全格局，系統識別生態保護紅線，構建環境空間管控體系，建立環境系統管理的空間平臺，實現規劃的空間落地。
環境總體規劃系統劃定城市環境資源上線、生態保護紅線、環境質量底線，構建城市發展的環境約束的底線框架，引導城市建設和產業布局，控制環境資源開發強度，提高環境承載力和生態環境質量，參與“多規合一”，與現有生態環境保護、污染防治的各項規劃相輔相成、各負其責、不可相互替代。
各地編制城市環境總體規劃有哪些體會？
■環境總體規劃是參與“多規合一”的理想平臺。
中國環境報：近幾年來，城市環境總體規劃試點做了大量探索，各地都有哪些好的做法和經驗？
洪亞雄：近年來，環境規劃院在大量城市環境規劃、區域環境規劃的基礎上，逐步探索建立城市環境總體規劃的技術體系，在宜昌、廣州、福州等十幾個城市開展了環境總體規劃的編制實踐工作，體會到這項工作的創新性和挑戰性都很大，對提高城市環境管理水平的成效也很顯著。
一是貫徹了生態優先的理念，提升了環境規劃的地位。在宜昌，我們提出堅持“四區一庫”（三峽水源區、水源涵養區、長江水環境調節區、資源性城市生態文明示范區以及生物資源庫）的生態定位，作為宜昌建設湖北省副中心、現代化特大城市、“萬億工業走廊”的生態戰略定位。
二是系統構建城市可持續發展的底線。宜昌、福州、廣州、威海、貴陽、青島等城市環境總體規劃，比較系統地確立了大氣、水環境承載上線和土地、水資源利用上線，統籌劃定生態保護紅線，確立中長期的環境質量底線，作為城市可持續發展的約束性底線。
三是建立了系統化、精細化的生態環境空間管控體系。宜昌、威海等城市探索建立基于大氣公里網格模擬模型和10平方公里尺度的水環境控制單元體系，實施大氣和水環境的分級網格化管理；探索建立基于生態重要、敏感、脆弱區以及法定保護區、重要生態系統的生態保護紅線一張圖、一個清單管理，落實到1∶5萬或者1∶1萬的地理信息平臺。廣州在1∶2000的“三規合一”平臺上，落實生態保護紅線和環境分級管控體系，并將95個工業聚集園區落實到大氣、水、生態環境管控空間平臺上，實施精準的差異化準入、淘汰、治理政策。
四是建立了基于環境空間管控的環境總規實施系統。宜昌等城市開發了網絡版和手機版的規劃實施管理信息系統，將生態保護紅線、環境空間管控的內容面向各部門、各區縣和社會公布。在項目選址、規劃會商、環評批復、企業監督等環節，實施精細化管理。
五是通過地方立法，確保環境總體規劃的法律效力。宜昌、廈門、福州等城市將規劃提交市人大，由人大常委會進行審議，通過審議后由政府印發實施，由人大監督執行，破解環境規劃法律效力較低的難題。
六是以環境總體規劃為基礎，系統參與“多規合一”。環境總體規劃比較系統地解決了環境功能定位、環境承載力約束、生態保護紅線、環境空間管控、環境質量底線、重點區域發展的環境管制要求等基礎性問題，是參與“多規合一”的理想平臺。
為什么在“多規合一”背景下，需要編制環境總體規劃？
■以往任務型、指標型和末端治理的環境規劃無法適應“多規合一”的需求。
中國環境報：剛才您提到，環境總體規劃是參與“多規合一”理想規劃。現在全國不少地方都在積極推進“多規合一”，環境總體規劃該如何參與“多規合一”？為什么在“多規合一”背景下，我們還需要編制環境總體規劃？
洪亞雄：我理解“多規合一”的出臺，有3層含義：一是解決規劃沖突的問題。尤其是不同規劃，在空間功能屬性上不一致，導致規劃難以實施，企業和項目建設無所適從。二是解決簡政放權的問題。規劃是公共管理政策，規劃不公開、不融合，會導致規劃部門化，變成部門管理的一項權力。三是解決彌補薄弱環節問題。以往環境規劃、經濟布局規劃，缺乏比較嚴格的空間管控，對于發展和保護的空間布局、發展對環境資源承載力的利用缺乏嚴格約束，導致開發的隨意性與生態空間的任意占用。
各地在環境參與“多規合一”進程中，存在一系列突出問題：形式上融合，在生態文明理念上原則上融合，但在空間管制和承載約束上脫節；選擇性融合，對于眼前發展有利的融合，對限制眼前發展的忽略；對于環境功能定位、生態保護紅線、環境資源承載、環境質量底線、環境功能區劃等碎片化融合，統籌系統性不足；環境規劃基礎基數薄弱，在宏觀上融合、精細化落地不足等。
出現這些問題的主要原因，是我們缺乏系統型、空間型的環境規劃。以往任務型、指標型和末端治理的環境規劃無法適應“多規合一”的需求。這就是我們在積極推進“多規合一”的同時，強烈呼吁要制定系統性的環境總體規劃、將環境系統管理的要求“整裝成套”參與“多規合一”的主要原因。一是從規劃體系上，環境總體規劃可以有效銜接整合環境保護相關規劃，作為相關環境規劃的基礎平臺。二是從規劃基礎上，環境總體規劃可以系統銜接環境基礎調查、污染源普查、排放清單、監測預警體系、監測評估考核、環境影響評價、治污減排等各項基礎和制度，形成環境系統管理的基礎底圖。三是從規劃內容上，環境總體規劃以功能、空間、承載、質量為核心內容，建立嚴謹的內在邏輯關系，形成能跟相關規劃銜接的有效接口。四是從規劃實施上，環境總規確立的空間、承載、質量控制線，可以有效地參與規劃會商銜接，也可以充分用于環評審批、監測評估、治污減排和精細化、網格化管理。
盡管各地在編制環境總體規劃、推進“多規合一”做了大量的創新工作，但由于技術基礎薄弱、法規制度不健全，我認為“十三五”期間，還需要大力推進以下工作：一是堅定信心，系統構建以環境總體規劃為基礎的環境規劃體系；二是夯實基礎，加強環境總體規劃和“多規合一”的技術規程、管理制度制定；三是完善政策，建立完善環境總體規劃的實施體系與實施系統；四是擴大試點，全面探索環境總規參與“多規合一”的規劃模式、管理模式和技術方法。陳吉寧部長在今年的全國環保工作會議上強調，“十三五”期間環境保護要提高系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，要積極開展省級空間規劃研究和“多規合一”試點。要實現這些工作要求，環境總體規劃是理想的平臺和有效的推進途徑。
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