PPP項(xiàng)目只是看起來(lái)很美？
天氣在升溫，而PPP項(xiàng)目卻在降溫。
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2016年以來(lái)，各地水利、高速公路、城市軌道、農(nóng)業(yè)等各類(lèi)PPP項(xiàng)目正在加速落地，有的省份總投資金額在千億元以上。PPP已經(jīng)成為穩(wěn)增長(zhǎng)、激活社會(huì)投資的重要手段，承擔(dān)著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給的重要任務(wù)。截至今年4月底，全國(guó)入庫(kù)的PPP項(xiàng)目達(dá)到8042個(gè)，總投資達(dá)9.3萬(wàn)億元，PPP項(xiàng)目覆蓋也由5個(gè)行業(yè)擴(kuò)大到13個(gè)行業(yè)。
中國(guó)交通建設(shè)集團(tuán)總裁助理、投資事業(yè)部總經(jīng)理趙喜安指出，到目前為止，集團(tuán)PPP項(xiàng)目已經(jīng)有186個(gè)，總合同金額7680億元，累計(jì)完成了3000億元。他認(rèn)為PPP主要是讓政府跟企業(yè)在市場(chǎng)中重新定位，政府由經(jīng)營(yíng)者變成合作者、監(jiān)管者，企業(yè)由過(guò)去的建設(shè)者，變成產(chǎn)品的提供者和運(yùn)營(yíng)者，這才是PPP核心的定義，是一個(gè)角色的調(diào)整。
中國(guó)的PPP項(xiàng)目背后有哪些難題？
目前不少PPP項(xiàng)目“看起來(lái)很美”，背后卻有諸多難題待解：一是PPP項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)效益差，社會(huì)資本大多望而卻步；二是一些項(xiàng)目配套政策跟不上，暗含風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)，加大了PPP落地難度；三是有的PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)不規(guī)范、不透明，影響社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)把控。
民營(yíng)資本參與不足
長(zhǎng)期以來(lái)，公私合作模式項(xiàng)目也就是PPP項(xiàng)目在操作層面存在重融資輕管理、民營(yíng)企業(yè)參與熱情不高等問(wèn)題。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到今年4月底，全國(guó)PPP項(xiàng)目達(dá)到8042個(gè)，總投資達(dá)到9.3萬(wàn)億元，項(xiàng)目覆蓋也由5個(gè)行業(yè)擴(kuò)展到13個(gè)行業(yè)。不過(guò)另一項(xiàng)數(shù)據(jù)也顯示，今年以來(lái)，民間固定資產(chǎn)投資增速繼續(xù)下滑，1到4月份同比增速為5.2%，只有全國(guó)固定資產(chǎn)投資增速10.5%的一半。在推進(jìn)PPP項(xiàng)目過(guò)程中，民營(yíng)資本參與不足是一個(gè)老生常談的話(huà)題。
清華大學(xué)建筑學(xué)院教授尹稚認(rèn)為，一方面，地方政府出于風(fēng)險(xiǎn)考慮，更愿意與央企、國(guó)企、大型上市公司合作；另一方面，不少地方政府履約能力差，缺乏相應(yīng)法律法規(guī)制度，這也讓民營(yíng)資本駐足觀望。
中國(guó)民生投資管理有限公司副總裁兼首席投資官?gòu)垊偬寡裕駹I(yíng)企業(yè)參與PPP確實(shí)存在諸多難題。首先，配套政策不完善是導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)參與PPP建設(shè)始終存在永遠(yuǎn)的“玻璃門(mén)”。以社會(huì)辦醫(yī)為例，2015年國(guó)務(wù)院下發(fā)了關(guān)于促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)加快發(fā)展的若干政策的措施，明確要求放寬準(zhǔn)入，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)，共建民營(yíng)、民辦公助的模式，支持社會(huì)辦醫(yī)，實(shí)現(xiàn)公平待遇。但是現(xiàn)在大部分的政府部門(mén)并沒(méi)有出臺(tái)政策的細(xì)則。區(qū)域規(guī)劃中沒(méi)有或者較少為社會(huì)辦醫(yī)預(yù)留空間，區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃對(duì)社會(huì)辦醫(yī)進(jìn)行前置審批，限制民營(yíng)資本持股比例的事屢見(jiàn)不鮮。在醫(yī)保定點(diǎn)以及稅收用地等諸多國(guó)民待遇上，民營(yíng)企業(yè)目前都處于弱勢(shì)地位。第二是民營(yíng)企業(yè)融資難、融資貴的問(wèn)題，導(dǎo)致PPP的熱情不高。第三個(gè)問(wèn)題是部分項(xiàng)目的運(yùn)作不規(guī)范、不透明，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目無(wú)門(mén)。第四，部分地方政府缺乏契約精神，導(dǎo)致民企參加PPP項(xiàng)目違約事件屢見(jiàn)不鮮。
準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目“造血”能力差
在西部地區(qū)，由于發(fā)展總體滯后、基層財(cái)力薄弱，過(guò)去單純依靠公共財(cái)政投入，地方政府負(fù)擔(dān)較重，因此樂(lè)見(jiàn)PPP項(xiàng)目落地。不過(guò)，對(duì)于大量準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)和非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而言，由于投資周期長(zhǎng)，收益緩慢，社會(huì)資本參與意愿總體并不高。
目前公共財(cái)政是各類(lèi)公共工程建設(shè)投資主體，但龐大資金需求與有限政府財(cái)力之間的矛盾，使一大批需建、想建的項(xiàng)目只能在排隊(duì)中等待。特別是在西部地區(qū)，由于發(fā)展總體滯后、基層財(cái)力薄弱，過(guò)去單純依靠公共財(cái)政投入，地方政府負(fù)擔(dān)較重，因此樂(lè)見(jiàn)PPP項(xiàng)目落地。
根據(jù)政策標(biāo)準(zhǔn)，PPP項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)和非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目三類(lèi)。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指收費(fèi)高速公路、地鐵等有較好收益預(yù)期，市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制成熟的項(xiàng)目，是社會(huì)資本參與的重點(diǎn)領(lǐng)域。如大連快軌3號(hào)線(xiàn)延伸線(xiàn)PPP項(xiàng)目，總投資達(dá)到92億元，吸引了不少金融機(jī)構(gòu)投標(biāo)。
中國(guó)的PPP究竟該如何成長(zhǎng)？
PPP模式的作用就是鼓勵(lì)民間投資和外商投資。目前，我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，已逐步成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最具活力的部分。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的GDP總量已超過(guò)60%，稅收超過(guò)50%，就業(yè)超過(guò)80%，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。但他們參與PPP卻熱情不足。
民營(yíng)準(zhǔn)入給予綠色通道
國(guó)家發(fā)展改革委投資司副司長(zhǎng)韓志峰指出，加強(qiáng)政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的合作，核心是把項(xiàng)目做好。如何做好項(xiàng)目？首先要選擇規(guī)模適度、收益穩(wěn)定和條件成熟的PPP項(xiàng)目；二是要建立合理的投資回報(bào)機(jī)制；三是要精心確定項(xiàng)目融資方案。要大力發(fā)展項(xiàng)目融資，鼓勵(lì)保險(xiǎn)和PPP投資基金更多以資本金注入方式參與到PPP項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中來(lái)，盡可能拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道，發(fā)揮好金融機(jī)構(gòu)融資顧問(wèn)作用；四是要簽訂規(guī)范的合同文本；五要建立多元化的退出機(jī)制；六是要大力創(chuàng)新，靈活運(yùn)用各類(lèi)模式。
辯證看待PPP
合肥市委常委、副市長(zhǎng)孔濤認(rèn)為，PPP模式絕不是簡(jiǎn)單的融資手段，要義在于：轉(zhuǎn)變政府職能、降低綜合成本、提高服務(wù)效率，允許社會(huì)資本合理盈利，政府和社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。為此，需要我們辯證地來(lái)看待PPP的推廣應(yīng)用。一方面，行動(dòng)上必須積極，積極是方向。我們必須扎實(shí)推進(jìn)PPP項(xiàng)目，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷推進(jìn)投融資體制改革。另一方面，思想上必須審慎，由于現(xiàn)階段，PPP法律法規(guī)還不健全，相關(guān)運(yùn)作機(jī)制和管理經(jīng)驗(yàn)以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還不成熟，因此不能一哄而上。
堅(jiān)持總體市場(chǎng)化
國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉勇認(rèn)為，PPP是城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的一種融資模式，但它不是包治百病的融資方式。從目前西方國(guó)家來(lái)看，真正的在做基礎(chǔ)設(shè)施的很大一塊是靠市政。另外，我們?cè)谧鯬PP過(guò)程中，應(yīng)該要堅(jiān)持一個(gè)總體市場(chǎng)化的原則。應(yīng)該要引用境外有資質(zhì)的大型企業(yè)，在新的形式下來(lái)共同提升我們的管理能力和水平。
保險(xiǎn)參與需建立增信
中再集團(tuán)股份有限公司總裁助理趙威認(rèn)為，PPP項(xiàng)目本身將是保險(xiǎn)資金的最佳投資的一個(gè)選擇。與此同時(shí)，保險(xiǎn)資金也可以通過(guò)PPP的方式，參與到基礎(chǔ)設(shè)施的投資，也是落實(shí)供給側(cè)改革的一個(gè)有效方式。保險(xiǎn)業(yè)作為投資人，從財(cái)務(wù)成本講，不是自己的收入而是負(fù)債，所以保險(xiǎn)公司作為投資，是讓渡了長(zhǎng)期的流動(dòng)性要求。所以我們做投資時(shí)，建立了一些增信的方式，與其他產(chǎn)業(yè)資本充分合作，也強(qiáng)調(diào)和政府采購(gòu)的合作，將項(xiàng)目的本息納入政府的預(yù)算當(dāng)中，合理分擔(dān)和保障資金的安置。文/陳莉
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名詞解釋?zhuān)簆pp模式
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫(xiě)，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。
公私合營(yíng)模式（PPP），以其政府參與全過(guò)程經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)受到國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。PPP模式比較適用于公益性較強(qiáng)的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節(jié)，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環(huán)節(jié)。這種模式需要合理選擇合作項(xiàng)目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問(wèn)題。
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