財政持續加碼“治水” 8000億水利投融資 難題待解
近日，南方鄂、皖、蘇、贛、湘等五省多日連降暴雨，部分城市積水嚴重。中國水利基礎設施不完善的問題再次引起各界熱議。
“現在很多水利設施年久失修，大江大河的治理也出現了新問題，一下大雨很多城市被淹，因此增加水利投入是有必要的。”中央財經大學財政學院教授、中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成對記者表示。
按照水利部的安排，今年重大水利工程投資規模將保持在8000億元以上。
21世紀經濟報道記者了解到，公共水利設施仍然主要依靠財政投入，水利投融資體制機制還不完善。
財政部的數據顯示，2011年-2013年全國財政水利資金累計投入13261億元，年均增長19%。其中一般公共預算水利投入、政府性基金預算投入的占比分別為71%、29%。
在當前的財政收入增速放緩、政府性基金收入負增長的情況，8000億水利投資任務的完成面臨壓力。同時，由于水利項目公益性質突出，其投融資亦面臨較大難題。財政部和水利部力推PPP，希望引入社會資本參與水利項目。
“水利行業做PPP項目的條件沒有交通行業那么好，本身困難比較多，這一問題需要正視。”長期從事PPP咨詢業務的中國現代集團總裁丁伯康對21世紀經濟報道記者表示。
財政是水利投資主渠道
與鐵路、棚改項目一樣，水利項目也是中國政府“穩投資”的重要“抓手”。由于三類項目均屬于基建類項目，財政收入、政府性基金收入中均會安排資金投入。
財政部提交全國人大審議的數據顯示，2011年-2013年全國公共預算水利投入9423億，政府性基金預算安排水利投入3838億，三年間財政總投入1.33萬億。財政部的報告稱，公共水利設施仍然主要依靠財政投入。
全國財政決算報告顯示，2014年全國水利工程建設支出1346.11億，占全國財政支出的比重為0.89%。資金分配上，財政水利資金分為中央和地方兩大塊，其中中央約占46%，地方約占54%。
在本次暴雨受災較為嚴重的南方五省中，江蘇、湖南、湖北、江西四省2015年農林水支出分別為1016億、639億、600億、557億。
按照全國水利工程建設占農林水支出的比例（9.5%）計算，四省2015年用于水利工程建設支出的金額分別為96億、60億、57億、53億。記者從公開信息渠道尚未獲得安徽省2015年農林水支出數據。
由于全國上千億的財政資金投入水利建設，外界也高度關注水利資金的使用情況。一位東部省份財政廳國庫處負責人向21世紀經濟報道記者介紹，財政部門績效處會參與評估財政資金的使用情況。水利資金的使用中，水利部門也會參與評估。
2014年底，財政部提交全國人大審議的報告指出，財政水利資金使用也存在一些問題。如在農村水利建設方面，涉及的資金渠道及管理部門多，資金交叉重復和分散使用并存，影響了資金使用的整體效益。
此外，報告指出一些干部違規違紀插手工程項目建設，一些項目資金被擠占、挪用、套取。
部分項目融資“借新還舊”
據21世紀經濟報道記者了解，水利投融資主要通過地方政府融資平臺進行，其融資方式涵蓋貸款、企業債、信托等多種方式。
一位西部省份區縣城投公司負責人向記者介紹，水利建設項目貸款主要依靠政府回購資金償還，有時金融機構要求將土地出讓金的10%用來保障還款，因此水利建設項目相當于捆綁政府信用，金融機構介入也比較積極。
21世紀經濟報道獲得的一家城商行近日下發的信貸政策指引稱，國家將開展一批水利、信息、交通等重大基礎設施工程，蘊含著新的業務機遇。對有效益的水利項目，該行將積極放貸。
金融市場上，一些城投公司也通過發行企業債融資。記者根據wind資訊梳理，存量企業債中，上述五省共發行15只債券，共計融資118.9億。其中江蘇省最多，共發行8只融資85.1億。
“不止企業債。”前述城投公司負責人向21世紀經濟報道記者介紹，“由于水利項目容易包裝，又有政府信用支持，包括貸款、公司債、基金的融資工具都在使用。”
具體而言，當地政府平臺主要通過1：4的杠桿并承諾收益的方式引入基金參與水利項目的建設、運營，其中政府平臺資金作為劣后資金方。
“雖然以水利項目的名義融資，但是有的資金并未投向水利項目，而是用于‘借新還舊’。”前述城投公司負責人坦言。
水利建設PPP項目難題
當前，由于財政收入增速放緩、政府性基金收入負增長，以財政資金投入為主建設水利項目的方式勢必加劇財政收支壓力。
同時，按照43號文的要求，地方政府平臺需要剝離融資功能。這種情況下，融資平臺以政府信用背書的融資很可能增加政府性債務。監管層也在創新投融資機制，鼓勵社會資本進入水利建設項目。
根據財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫梳理，目前全國共推出405個水利建設行業PPP項目，占全部項目的比重為4.68%。
丁伯康表示，水利PPP項目比例偏低，原因在于水利行業本身市場化水平較低。此外，在PPP推進過程中，水利行業不像交通行業反應那么及時。
據21世紀經濟報道記者梳理，前述五個省份共推出22個水利PPP項目，投資額總計205.75億。其中項目量江西最多，為12個；投資金額湖南最高，為90.43億。
另據梳理，共有12個項目采用BOT的運作方式，占比為55%。具體運作方式為，當地融資平臺作為項目建設單位引入社會資本方，二者共同出資成立項目公司，負責項目的建設、運營。
丁伯康介紹，絕大多數水利項目公益性特點比較突出，因此使用者付費的方式非常少。在五省PPP項目中，共12個項目（占比55%）采用政府付費的回報機制，采用使用者付費和可行性缺口補助的項目均為5個（占比22.5%）。
在22個項目中，目前共有18個項目處于項目識別階段，即八成以上的項目還處于前期工作階段，尚未落地。
江西省一家水利PPP項目負責人向21世紀經濟報道記者表示，項目最大的難題是征地拆遷，現在逐步推進，水利項目主要還是政府投資。
大岳咨詢總經理金永祥對21世紀經濟報道記者表示，如果要把PPP項目做好，需要讓水利系統以外的行業參與進來。比如城市水務，這些行業積累了很多PPP方面的經驗。
“要改變過去從公益性的角度開放的觀點，比如水利開發可以和旅游業結合起來，從水利設施向相關產業延伸，來提高水利投資的收益，吸引投資。”溫來成如是表示。
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