生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)實(shí)現(xiàn)流域統(tǒng)籌一體化
加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、改善環(huán)境質(zhì)量，關(guān)鍵在于通過體制機(jī)制創(chuàng)新，推動形成綠色發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)有益的探索，也是一項(xiàng)重要的改革任務(wù)。
紹興市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索與實(shí)踐
紹興市在生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制創(chuàng)新方面，主要有如下特點(diǎn)：
一是從庫區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)胶恿魃鷳B(tài)補(bǔ)償。紹興湯浦水庫飲用水水源保護(hù)區(qū)惠及紹虞平原300余萬人民，是紹興最大的飲用水水源保護(hù)區(qū)。紹興市分別于2000年、2004年出臺《紹興市湯浦水庫水源環(huán)境保護(hù)辦法》和《紹興市湯浦水庫水源環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，實(shí)施湯浦水庫水源環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償制度。兩個《辦法》又分別于2010年和2012年進(jìn)行了修訂。目前，全市4個區(qū)、縣（市）級以上集中式飲用水源地均已實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度，常年保持Ⅱ類水質(zhì)，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率均為100%，居浙江省前列。
僅僅對庫區(qū)源頭補(bǔ)償不利于調(diào)動中下游治水的積極性。為此，紹興市開始探索建立河流生態(tài)補(bǔ)償制度，去年11月出臺《紹興市曹娥江水環(huán)境治理考核管理辦法（試行）》。主要將出境水質(zhì)作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，向基層和上游傾斜，考核對象為曹娥江上游和干流流經(jīng)的6個區(qū)、縣（市）、開發(fā)區(qū)。通俗來說，就是下游出更多的錢，來補(bǔ)償上游的生態(tài)建設(shè)，上游對下游負(fù)治水責(zé)任，必須將清水送出斷面。
二是從點(diǎn)源支付補(bǔ)償?shù)絽^(qū)域考核獎懲。紹興市湯浦水庫水源環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償，是以水源環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金補(bǔ)助替代生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N管理模式，分環(huán)境管理類和項(xiàng)目建設(shè)類。在此基礎(chǔ)上，今年5月開始執(zhí)行《紹興市水質(zhì)考核制度》，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上有了新的突破。即把流域治理與區(qū)域治理相結(jié)合，功能達(dá)標(biāo)與水質(zhì)提升相結(jié)合，考核評價(jià)與獎懲機(jī)制相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定改善。
根據(jù)行政區(qū)域和水系特征，紹興市設(shè)立3個考核區(qū)域：曹娥江中上游流域、紹虞平原地區(qū)、浦陽江和壺源江流域。共設(shè)立兩億元資金，在各分區(qū)考核體系內(nèi)分別統(tǒng)籌設(shè)立水質(zhì)提升競爭性考核專項(xiàng)基金，年末根據(jù)考核綜合得分情況分配專項(xiàng)基金，以水質(zhì)論英雄。
考核制度明確規(guī)定出境斷面的達(dá)標(biāo)要求，倒逼上下游合力治水。如新昌到嵊州的澄潭江出境斷面、黃澤江出境斷面全年平均水質(zhì)達(dá)Ⅱ類，新昌江出境斷面全年平均水質(zhì)達(dá)Ⅲ類，且至少兩個月度水質(zhì)達(dá)Ⅱ類，嵊州市、上虞區(qū)的出境斷面全年平均水質(zhì)達(dá)Ⅲ類。水環(huán)境治理保護(hù)實(shí)行屬地負(fù)責(zé)制，出現(xiàn)水質(zhì)嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)的，及時(shí)移送組織、紀(jì)檢部門，依紀(jì)依規(guī)實(shí)行行政問責(zé)。
三是從依賴公共財(cái)政到探索多元化補(bǔ)償方式。2004年，《紹興市湯浦水庫水源環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》創(chuàng)新提出，在小舜江上游設(shè)立湯浦水庫水源環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，從水費(fèi)中提取一定比例資金補(bǔ)助上游。從最初的0.015元/噸到2006年末的0.035元/噸，市級財(cái)政每年統(tǒng)籌安排水源環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金不低于1000萬元。目前已累計(jì)補(bǔ)助資金8041.2萬元，今年的專項(xiàng)資金還將增加到近1900萬元。
為確保水源安全穩(wěn)定，目前湯浦水庫生態(tài)補(bǔ)償以政府財(cái)政投入這種輸血式補(bǔ)償為主。同時(shí)，紹興市在造血式生態(tài)補(bǔ)償方式方面也作了一些探索。
新昌縣位于曹娥江上游，隨著區(qū)域性污染和結(jié)構(gòu)性污染日益突出，將會對下游造成較大影響。為此，紹興市在限制一些產(chǎn)業(yè)在新昌縣發(fā)展的同時(shí)，也在環(huán)境容量資源比較豐富的地區(qū)為新昌縣提供“異地開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償”。如在紹興袍江工業(yè)區(qū)設(shè)立新昌醫(yī)藥工業(yè)園區(qū)，由市政府給予政策優(yōu)惠；在上虞精細(xì)化工園區(qū)，不少新昌企業(yè)投資辦廠，園區(qū)在土地上給予優(yōu)惠，這些企業(yè)總部在新昌，稅收大都也在新昌。既解決了新昌作為生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)（新昌江上游）的污染問題，也促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議
實(shí)踐中我們認(rèn)識到，在生態(tài)補(bǔ)償方面一定要算大賬、算長遠(yuǎn)賬、算整體賬、算綜合賬，不能只考慮發(fā)展不考慮治污，不能只考慮本地而不管周邊區(qū)域，不能只考慮上游而不管下游，既要種好自己的地、看好自己的門，又要統(tǒng)籌推進(jìn)，開展全流域合作，真正實(shí)現(xiàn)成本共擔(dān)、效益共享、合作共治。
注重更大范圍內(nèi)協(xié)同推進(jìn)。流域是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，環(huán)境治理必須堅(jiān)持整體化和系統(tǒng)化。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，就是要共擔(dān)責(zé)任，共享發(fā)展成果和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，讓上下游地區(qū)成為受益者。對下游地區(qū)來說，通過適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，協(xié)助和推動上游地區(qū)把生態(tài)環(huán)境治理好、保護(hù)好，自身就能享受到更多更好的生態(tài)產(chǎn)品。對上游地區(qū)來說，在分享下游地區(qū)發(fā)展紅利的同時(shí)，也為自己未來的發(fā)展留下更大的空間、增添更大的后勁。上下游要積極搭建協(xié)商平臺，做好頂層設(shè)計(jì)，建立聯(lián)合執(zhí)法、環(huán)評會商、聯(lián)動應(yīng)急、信息共享等機(jī)制。鑒于涉及利益關(guān)系復(fù)雜，可以逐個流域推進(jìn)，等條件成熟后再進(jìn)行全流域統(tǒng)籌。
堅(jiān)持以改善環(huán)境質(zhì)量為核心。流域生態(tài)補(bǔ)償要以斷面水質(zhì)水量作為基準(zhǔn)，以水質(zhì)具體指標(biāo)改善的程度為主要依據(jù)，嚴(yán)格水質(zhì)考核，實(shí)行資金補(bǔ)償與考核結(jié)果掛鉤。對水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的，加大獎勵支持力度；對水環(huán)境質(zhì)量惡化的，扣減相關(guān)資金。可實(shí)施梯級獎勵，強(qiáng)化補(bǔ)償機(jī)制的激勵與約束作用。同時(shí)要強(qiáng)化地方政府環(huán)境責(zé)任，調(diào)動各方力量合力治污。環(huán)保部門要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法，提升治理和保護(hù)效果。
加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償市場機(jī)制研究。從長遠(yuǎn)來看，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)是以造血式補(bǔ)償為主、輸血式補(bǔ)償為輔的組合型補(bǔ)償，不但可以減輕財(cái)政壓力，也有利于形成長效機(jī)制。要發(fā)揮資金的引領(lǐng)作用，探索多元化補(bǔ)償方式，采取對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。在不影響流域整體功能前提下，鼓勵上下游之間探索水資源有償使用的市場轉(zhuǎn)換機(jī)制。
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